domingo, 14 de enero de 2007

¿Qué rumbo debe tomar el mejoramiento de la educaciòn en América Latina?

¿Qué rumbo debe tomar el mejoramiento
de la educación en América Latina?
por
Martin Carnoy (Stanford University)
y
Claudio de Moura Castro (BID)
Este documento tuvo por objeto estructurar la discusión durante el Seminario sobre Reforma Educativa mediante la
identificación de problemas críticos, la presentación de temas importantes y la exploración de las opciones de
políticas. Se trata de temas sobre los que existe un consenso muy limitado en cuanto a la alternativa que conviene
seguir. Además, los datos disponibles son a menudo incompletos o no son confiables, lo que plantea dudas respecto
de algunas afirmaciones. Por estas razones, aunque propicia la discusión franca y abierta de los problemas de la
reforma educativa, el Banco Interamericano de Desarrollo no necesariamente hace suyas las posiciones expuestas
en el presente trabajo.
Los autores están particularmente agradecidos a Guiomar de Mello (BID) por sus críticas y revisiones. Otros lectores
también ofrecieron sugerencias útiles, pero ninguno de ellos es responsable por cualquier error u omisión.
1
Introducción
Debido a las enormes transformaciones de la eco- para el futuro las lecciones aprendidas de la austera
nomía mundial en los pasados 20 años, la calidad de década de los ochenta y los primeros años de la del
los sistemas educacionales ha pasado a ser un factor noventa?
mucho más importante para la prosperidad económica
de las naciones. Estas transformaciones, que En este documento de base presentaremos un breve
se sustentan en las revoluciones de la información y análisis de la situación concreta de la educación en
de las telecomunicaciones, requieren una infraestruc- América Latina en los años noventa, después de un
tura que incluye, entre otros elementos, una fuerza de decenio de ajuste estructural. Las entrevistas mantrabajo
con una sólida base de conocimientos mate- tenidas con destacados ministros de educación
máticos y científicos y una capacidad para comuni- sugirieron la conveniencia de examinar más a fondo
carse eficazmente. las cuatro grandes esferas de interés para quienes
América Latina entró en este período en una situación
de gran desventaja. La mayor parte de los países de 1. La dinámica del proceso de reforma propiamente
la región tuvieron ante sí una enorme crisis de endeu- dicho.
damiento a principios de la década de 1980, justamente
en momentos en que deberían haber comenza- 2. La evaluación del rendimiento educativo.
do a transformar sus industrias y a invertir fuertemente
en la expansión y el mejoramiento de su 3. La educación secundaria y técnica.
infraestructura educacional.
A pesar de esta crisis, muchos países de América
Latina comenzaron a reformar sus sistemas edu- En cada una de estas grandes áreas nos concencacionales
debido a la limitada disponibilidad de traremos en la identificación y evaluación de las
recursos públicos para los sectores sociales. ¿Qué principales tendencias y problemas, así como tampodemos
aprender de esas reformas? ¿Son pertinentes bién de las opciones a las que podría recurrirse.
propugnan un proceso de reforma en la región:
4. La formación y habilitación de docentes.
2
La educación en América Latina después
de una década de ajuste
Los problemas económicos de la región durante los aumentó la matrícula primaria. La matrícula secunaños
ochenta dieron lugar a una pauta algo imprevis- daria bruta aumentó del 45% al 53% del grupo etario
ta de reforma educativa. A pesar de los recortes del correspondiente y a casi el 56% de las jóvenes. Sin
gasto público en servicios sociales, el acceso a la embargo, las tasas netas de matriculación en la
educación formal continuó expandiéndose, aunque a escuela secundaria presentan grandes variaciones
un ritmo más lento que en los años setenta. Esta entre países, las cuales van desde alrededor del 15%
expansión siguió favoreciendo a las jóvenes de en algunos países de Centroamérica y el Brasil, a
América Latina. Sin embargo, las reformas educati- cerca del 25% en Bolivia, la República Dominicana
vas en la mayor parte de la región durante el ajuste y Venezuela, hasta el 55-60% en el Cono Sur y Cuba
estructural de los ochenta habrían permitido un y aproximadamente el 70% en gran parte del Caribe
aumento de la matrícula a expensas del mejoramiento de habla inglesa. En general, las jóvenes tienen tasas
de la calidad educacional. Aunque esto bien puede de matrícula superiores a las de los varones en la
haber sido una necesidad política en un período de enseñanza secundaria y, en años recientes, también en
contracción del gasto público, el resultado fue que se las universidades de muchos países, representando el
mantuvo el bajo nivel de calidad de la escolaridad 50% o más de la matrícula en ambos niveles (Cuabásica
y— en muchos países— hubo un estancamiento dro 1).
e incluso una declinación de la educación secundaria.
Si bien la calidad de la educación varía mucho según Aunque la matrícula universitaria se elevó con más
el país de que se trate, e incluso varía dentro de cada lentitud que en otras regiones, América Latina
país, el nivel generalmente bajo de instrucción se ha continuó a la vanguardia entre los países en desatraducido
en niveles relativamente bajos de apren- rrollo (aunque rezagada en relación con los países
dizaje para la vasta mayoría de los estudiantes, asiáticos de reciente industrialización), con una
incluso para los que llegan a los grados superiores. matriculación del 17% del grupo etario correspon-
También ha dado lugar a que en los años noventa diente. También en este caso el porcentaje varía
sólo un minúsculo porcentaje de estudiantes de la mucho según el país. Tanto en el nivel secundario
región tenga acceso a la misma calidad de instrucción como en el terciario, América Latina se coloca a la
que se puede obtener en los países desarrollados y en vanguardia del mundo en desarrollo en el porcentaje
los países de reciente industrialización más avanza- de mujeres jóvenes matriculadas (Cuadro 1) y de
dos de Asia. egresadas universitarias. El número de maestros en la
ACCESO A LA EDUCACION
En 1990 la educación preprimaria alcanzó el 42% del La salvedad es que en la población de América
correspondiente grupo etario. Este porcentaje, el más Latina había muchos más niños por cada 100 adulelevado
de todas las regiones en desarrollo, represen- tos.
tó un aumento en relación con el nivel de 21%
registrado en 1980. Aunque lentamente, también
región aumentó rápidamente en los años ochenta:
para 1990 el número de maestros por cada 100
adultos era tan elevado como en América del Norte.
CALIDAD DE LA EDUCACION
3
A pesar del constante aumento del acceso a la acuerdo con ese estudio, los estudiantes costarriceneducación
en la década de los ochenta, las tasas de ses tienen un desempeño mucho mejor en matemática
repetición y deserción de la enseñanza básica y y lenguaje que los de Bolivia, el Ecuador y la Repúsecundaria
siguen siendo problemas graves, que blica Dominicana, algo superior al de los de la
incluso se acentuaron en muchos países porque la Argentina y Chile y casi idéntico al de los de Veneeducación
se expandió en una situación de austeridad zuela (OREALC, 1994). Los estudios en otros
fiscal (Banco Mundial, 1993) y el rendimiento de los países, como el Uruguay, sugieren también que la
estudiantes siguió siendo bajo. Por ejemplo, a finales gran mayoría de los estudiantes (los que no están en
de los ochenta, la institución para la Evaluación escuelas privadas selectas) aprenden sólo una peque-
Educativa Internacional (EEI) estudió los conoci- ña fracción del mínimo básico esperado por las
mientos de lectura de los niños de 9 años en 27 países escuelas (Rama, 1992).
de todo el mundo, incluidos Venezuela y Trinidad y
Tobago. Los alumnos de Trinidad y Tobago tuvieron
un desempeño satisfactorio con algo más que la
mitad de una desviación estándar por debajo de
muchos países europeos. Sin embargo, los alumnos Estos datos indican que no sólo el nivel de la calidad
venezolanos registraron una desviación estándar y educativa en América Latina es bajo en comparación
media por debajo de los niveles europeos con el con los niveles de los países desarrollados, sino que
desempeño más bajo de los 27 países estudiados existe una considerable desigualdad tanto entre los
(Banco Mundial, 1993, pág. 7). A principios de la sistemas educacionales nacionales de América Latina
década de los noventa dos ciudades del Brasil (São como dentro de los países mismos. En los siete países
Paulo y Fortaleza) participaron en la prueba de estudiados por la OREALC, los alumnos de situamatemática
y ciencias de la Evaluación Internacional ción socioeconómica baja tuvieron un promedio de
del Progreso Educacional (EIPE). En esta prueba, 44% en una prueba de matemática, mientras que los
los estudiantes brasileños tuvieron un puntaje muy alumnos de situación socioeconómica alta lograron
inferior al de sus homólogos de los países desarrolla- un promedio del 59%. En una prueba de lenguaje los
dos y de los países asiáticos de reciente industrializa- puntajes correspondientes fueron de 48% y 72% resción.
El puntaje del 5% superior de los niños en el pectivamente. Esos resultados reflejan no sólo el
Brasil no fue más alto que el puntaje medio en países entorno familiar, sino también la gran variación en la
como Corea, Taiwán, Suiza, la (antigua) Unión calidad de las escuelas dentro de los países. Se puede
Soviética, Hungría y Francia. caracterizar al sistema de educación como sumamen-
Otro reciente estudio experimental sobre el rendi- siendo completamente excluidos de la educación
miento en ciencias y matemática de alumnos de 13 básica, en especial en los países de bajos ingresos de
años de edad sugiere que de cinco países de América la región, la segmentación de los años noventa
Latina (Argentina, Colombia, Costa Rica, República obedece principalmente al acceso diferencial a la
Dominicana y Venezuela), con excepción de alumnos educación de calidad. En general, la masa de los
en escuelas privadas más selectas, sólo los alumnos alumnos asiste a escuelas de muy baja calidad y los
costarricenses tuvieron puntajes medios comparables pobres en particular están excluidos de una educación
con los promedios nacionales del rango bajo/medio que pueda aproximarse a una educación de alta
de los países desarrollados y de los países asiáticos calidad. En cambio, la calidad de la educación
de reciente industrialización (los Estados Unidos y impartida en las escuelas elitistas se puede comparar
Tailandia). Estos resultados son sugestivos, aún a la de los países avanzados.
cuando deban tomarse con mucha cautela debido al
menos que perfecto sistema de muestreo. Ello queda En particular, existen indicios de que incluso en los
confirmado por un estudio reciente sobre el desempe- mejores sistemas de educación de América Latina la
ño de los alumnos de cuarto grado en siete países de calidad se estancó, o tal vez declinó, en los años
América Latina y el Caribe (OREALC, 1994). De ochenta. Las tasas de promoción en las escuelas
DISTRIBUCION DE
LA CALIDAD EDUCATIVA
te segmentado. Aunque algunos estudiantes continúan
4
costarricenses declinaron considerablemente, en reforma educativa en la región está buscando un
particular en la enseñanza media. De acuerdo con “camino latinoamericano”para mejorar el aprendizaestadísticas
del Ministerio de Educación (MINEP, je de los estudiantes.
1991), luego de llegar a las tasas máximas de promoción
de 88% en el primer ciclo de la escuela
primaria y de 68% en la escuela secundaria (tercer
ciclo) en 1981, esas tasas disminuyeron al 80% y al
52% respectivamente para 19891. En Chile, las A pesar de que el acceso a la educación ha sido
evaluaciones realizadas entre 1984 y 1988 indican equitativo en cuanto al género en los países de Amérique
los puntajes de los alumnos se mantuvieron en ca Latina y el Caribe, alcanzar tasas de matrícula
alrededor del 50% del rendimiento2. más elevadas no ha sido el único problema que se ha
Cuando los países de América Latina y el Caribe educativas para la mujer. Los problemas se refieren
salieron de este período de ajuste económico al final más a la calidad de la educación que se imparte a las
de los años ochenta y a principios de los noventa, el niñas y a las mujeres: ¿qué clase de educación se les
principal interrogante en materia educacional era el imparte? ¿Tienen las niñas las mismas oportunidades
siguiente: ¿qué reformas podrían elevar a las escuelas que los varones de aprender las mismas cosas y de
de la región a niveles mundiales? Este interrogante ha estudiar los mismos temas y disciplinas? ¿Hay
pasado a ser una de las principales cuestiones en la estereotipos en los libros de texto y en los contenidos
agenda política (por ejemplo, Tedesco, 1992; Schie- de los planes de estudio? ¿Existe algún sistema para
felbein, 1994; Puryear y Brunner, 1994). En las orientar a las niñas hacia las funciones sociales y
siguientes secciones exploraremos la forma en que la ocupacionales tradicionales? ¿Están los tests y los
LAS CUESTIONES DE GENERO
EN LA EDUCACION
planteado para lograr la igualdad de oportunidades
exámenes diseñados de manera equitativa para las
niñas? ¿Son las prácticas pedagógicas eficaces para
ambos sexos? Sin duda, estas y otras cuestiones
constituyen desafíos que se deben encarar al promover
las reformas educativas (a nivel primario, secundario
y vocacional), los nuevos programas de
medición y los servicios de formación y habilitación
de docentes.
1 Véase MINEP, Indicadores sociodemográficos, San José
(Costa Rica), agosto de 1991.
2 Los resultados del test nacional SIMCE de 1992 sugieren
que hubo nuevos aumentos en los puntajes medios de los
alumnos de cuarto grado, al parecer debido al fuerte aumento
del gasto por estudiante y a programas especiales de apoyo en
las escuelas de más bajo rendimiento (Comité Técnico, 1994).
Estos aumentos se analizarán más adelante.
5
Dinámica de la reforma
Diversos países de América Latina y el Caribe en formas nuevas y más productivas, fundamentalemprendieron
reformas educativas en los años ochen- mente con el objetivo de preparar un capital humano
ta. Algunos de ellos se concentraron principalmente de más calidad a fin de que los países de América
en descentralizar la responsabilidad por las decisio- Latina y el Caribe pudieran ser más “competitivos”
nes educacionales y el financiamiento de la educa- en la economía mundial. Este aspecto de las reformas
ción. Las reformas tuvieron por objeto acrecentar los (cuando apareció) se puede calificar como “reformas
recursos destinados a la educación que provenían de impulsadas por la competitividad”. Por último,
fuentes locales, tanto públicas como privadas, y algunas reformas trataron de modificar la importante
mejorar la calidad de la educación mediante una función política de la educación como fuente de
reducción de las burocracias centralizadas y dándole movilidad y nivelación social. A esas reformas se
una mayor responsabilidad por las escuelas a los las puede denominar “reformas impulsadas por la
usuarios y agentes de la educación local. Los resulta- equidad”. Ninguna reforma educativa en este período
dos de las reformas sobre la calidad de la educación se puede clasificar en sólo una de esas categorías,
fueron de carácter variado. Sin embargo, se aprendie- pues todas, al menos retóricamente, dijeron estar
ron lecciones importantes que de manera gradual encaminadas a elevar de manera equitativa la calidad
están incidiendo en el proceso de la reforma. Además, de la educación a un costo público inferior. Además,
algunos analistas estiman que estos cambios y el una reforma puede ser el requisito previo para que se
mejoramiento del financiamiento de la educación produzca otra, en el contexto de un programa evoconstituyeron
un paso imprescindible para introducir lutivo de reforma. Sin embargo, como lo sugiere esta
los cambios más constructivos que los siguieron. tipología, los resultados de las reformas— o de cada
TIPOLOGIA DE LA
REFORMA EDUCATIVA
Las transformaciones de la economía mundial a fines
de la década de los setenta y durante los años ochenta La lección que dimana de este proceso de reforma,
obligaron a muchos países de América Latina y el ahora que se encamina hacia el fin de la década de
Caribe a encontrar formas de reducir el gasto los noventa, es que las reformas impulsadas por el
público— en particular, el gasto público de los financiamiento de los años ochenta redujeron el costo
gobiernos centrales— con destino a la educación y la de la educación para el gobierno central en el corto
formación, al mismo tiempo que trataban de au- plazo y allegaron nuevos recursos públicos y privamentar
la matrícula. Ello dio lugar a reformas desti- dos locales, aunque también acaso hayan reducido la
nadas principalmente a reducir los presupuestos del calidad y aumentado la desigualdad de la educación
sector público de los gobiernos centrales: las llama- (véase Prawda, 1993). La educación primaria en las
das “reformas impulsadas por el financiamiento”. regiones y escuelas de menor capacidad fue la que
En la práctica, las reformas redujeron el total de tuvo menos posibilidades de adaptarse financiera o
recursos públicos y privados para financiar la técnicamente a la reducción del financiamiento
educación y la formación. Al mismo tiempo, sin público y de la asistencia técnica. La calidad de la
embargo, estas reformas (y otros esfuerzos de alcan- educación secundaria acaso se haya resentido más,
ce menos global) tuvieron por objeto organizar el reduciendo la movilidad de los estudiantes de bajos
rendimiento educacional y las habilidades laborales ingresos y acrecentando la desigualdad educacional.
fase de un proceso de reforma en evolución— se
pueden entender mejor si se comprende su objetivo
principal (puesto de manifiesto en la práctica), a
pesar de la retórica.
6
En verdad, la experiencia de los años ochenta sugiere
que incluso cuando las reformas por financiamiento
contenían aparentes elementos de reforma por El tipo más común de reforma en la región durante
competitividad, es decir, los intentos de reducir la los años ochenta y a principios de los noventa ha sido
burocracia educacional e instituir incentivos de el intento de reducir el gasto del gobierno central en
mercado, la calidad no mejoró hasta que se reforzó la educación mediante la descentralización de la toma
capacidad de las escuelas y de los distritos admi- de decisiones (esto es, de la gestión) en la educación
nistrativos para mejorar la calidad. La orientación y, en menor medida, de su financiamiento. Este tipo
principal del proceso de reforma tuvo que ir más allá de reforma se llevó a cabo en varios países de Améride
la preocupación de que la eficiencia incluya una ca Latina en los años setenta y ochenta (con mayor
mejora del rendimiento de los estudiantes, en particu- intensidad en la Argentina y Chile, aunque también
lar de los alumnos de bajos ingresos en la educación en 1989 en Colombia) y se está difundiendo ahora a
básica. Esos cambios se están produciendo en países otros países (por ejemplo, El Salvador, México,
como Chile y Argentina. El aumento de la capacidad Nicaragua y Perú). Brasil no ha tenido que descenha
requerido que se eleven los recursos del gobierno tralizar porque, con pocas excepciones, sus sistemas
central destinados a la educación, que se formulen de enseñanza primaria y secundaria han sido siempre
programas con objetivos muy precisos para mejorar administrados por los estados y municipios .
la formación pre-servicio de los maestros, que se
imparta formación en servicio a maestros y administradores,
que se elaboren planes de estudio, que se
eleven las normas de rendimiento y que se instituyan
sistemas de evaluación regionales o nacionales para
determinar el rendimiento de los estudiantes (y de las
escuelas), todo lo cual requiere la atención y la
intervención del gobierno central o regional.
Un buen ejemplo de reforma impulsada principalmente
por razones de financiamiento es el de Costa Rica.
Ese proceso de reforma es interesante debido al
contexto sumamente democrático de la sociedad
costarricense. El caso costarricense tiene sus propias
peculiaridades, pero ilustra los problemas que se
plantean cuando se trata de reducir los costos de la
educación sin tener en cuenta la resistencia de los
docentes y se procura mantener la calidad educacional
haciendo caso omiso de la capacidad declinante
del sistema educacional para satisfacer los criterios
de calidad (ver Recuadro 1).
LECCIONES DE LA DESCENTRALIZACION
3
3 Históricamente la educación primaria y secundaria de Brasil
ha estado sumamente descentralizada en favor de los estados
y los municipios. Sin embargo, el gobierno central administra
una parte importante de los recursos nacionales para mejorar
la calidad educativa. Estos recursos se han redistribuido a los
estados y municipios en función más de los intereses políticos
que de las necesidades educacionales. Esta peculiar
combinación de gestión financiera descentralizada y
centralizada podría ser una de las explicaciones de la baja
calidad y falta de equidad de los sistemas educativos de Brasil.
Sin embargo, en el actual entorno de la reforma educativa y, en
particular, en el caso de Brasil, la ejecución de reformas
educativas puede ser más fácil en un marco institucional
descentralizado. La condición básica sería que la clase política
se comprometiera a mejorar la educación y diera así un
ejemplo a los estados y municipios. Aunque el proceso de
reforma no se pudiera llevar a cabo a nivel nacional, unos
pocos casos podrían tener un gran efecto en la región y en el
país en su conjunto (véase el Recuadro 2 sobre Minas Gerais).
Lo mismo se puede decir del gobierno central. Como no tienen
una responsabilidad directa por la gestión del sistema
educacional, los organismos federales pueden redefinir mejor
su función y revisar los criterios de asignación de los recursos
federales, como se está haciendo ahora.
7
Recuadro 1. Costa Rica: El costo cualitativo de las reformas impulsadas por el financiamiento
Costa Rica sufrió las mismas crisis internacionales que otros países de América Latina y el Caribe a finales de los años setenta
y ochenta y, al igual que esos países, solicitó financiamiento de transición al FMI y una serie de préstamos de ajuste estructural
al Banco Mundial. La AID de los Estados Unidos también allegó recursos a Costa Rica. La asistencia externa ascendió al
7% del PIB entre 1983 y 1990. La recesión de principios de los años ochenta tuvo una importante incidencia en el sector de
la educación. El gasto por estudiante declinó de manera pronunciada en todos los niveles, especialmente en la esfera primaria,
donde disminuyó más de 30 por ciento. Hubo una reducción radical de los suministros escolares y lo propio ocurrió con los
sueldos de los docentes (junto con todos los sueldos de los sectores público y privado). La matrícula de la enseñanza primaria
y secundaria declinó de manera pronunciada.
El efecto de los programas de ajuste estructural sobre la educación después de 1982 fue más sutil. La necesidad de los
gobiernos de contener el gasto público hizo que se contuvieran los sueldos de los docentes, que habían declinado en 30% en
términos reales en el caso de los maestros primarios y en 40% en el caso de los profesores secundarios en 1979-1982. Esa
política tuvo éxito hasta 1988. Los sueldos de los maestros de primaria se mantuvieron en los bajos niveles que habían
registrado en 1982 y los sueldos medios de los profesores de secundaria declinaron otro 5%. Los edificios escolares se
deterioraron y los maestros tuvieron que recurrir a los padres para poder adquirir útiles escolares. Al mismo tiempo, el
gobierno introdujo en centenares de escuelas primarias un experimento de aprendizaje asistido por computadoras, financiado
con recursos de la IBM; el proyecto resultó satisfactorio a pesar de que no se integró al plan regular de estudios. El gasto por
estudiante universitario se mantuvo también en un nivel relativamente constante durante los años ochenta, a pesar del gran
aumento de la matrícula.
Con una gran asistencia externa, la economía se recuperó lentamente desde 1982 a 1988. El PIB per cápita aumentó en 1%
por año, los sueldos del sector privado aumentaron en más del 30% e incluso los sueldos medios de los funcionarios públicos
aumentaron en más del 20%. Los docentes soportaron la mayor incidencia de los programas de ajuste estructural y sintieron
que se discriminaba contra ellos, tanto más porque fueron los destinatarios explícitos de las medidas adoptadas por tres
gobiernos consecutivos que los consideraron el principal obstáculo al mejoramiento de la educación. Sin embargo, los maestros
estaban tratando de salir adelante en circunstancias cada vez más adversas. Por ejemplo, la privatización de los costos de los
suministros escolares continuó reduciendo las matrículas secundarias y dio lugar a un aumento de las tasas de deserción. Los
docentes experimentados abandonaron la enseñanza secundaria, nivel en el cual se habían reducido más los sueldos, y donde
fueron reemplazados por “aspirantes” o “autorizados”, esto es, maestros sin habilitación que recibían remuneraciones más
bajas.
Los sindicatos docentes no pudieron negociar aumentos de sueldos con el gobierno, pero acudieron a la justicia aduciendo con
éxito que los maestros eran profesionales y que se les debía pagar como tales. A partir de 1989 el gobierno tuvo que aumentar
la remuneración de los maestros para conformarse a los niveles establecidos por orden judicial. Para 1993 los sueldos habían
llegado a los niveles registrados a finales de la década de los setenta. Sin embargo, en 1995, en el marco de la constante
contienda entre los maestros y un gobierno que necesitaba préstamos de ajuste estructural, el gobierno logró apoyo para
sancionar una nueva ley que redujo las pensiones de los docentes.
En consecuencia, los programas de ajuste estructural tendieron a crear una considerable hostilidad y desconfianza entre los
maestros y el gobierno, a disminuir la calidad de la educación primaria y, en particular, de la secundaria, pues habían afectado
la motivación de los docentes y disminuido la disponibilidad de suministros escolares (incluidos los libros), y han trasladado
a las familias los costos de la asistencia a la escuela, reduciendo así la matrícula secundaria, que es la vía tradicional para la
movilidad social. El gobierno, por lo menos antes de la más reciente ley de reducción de las jubilaciones, no logró disminuir
de manera permanente el costo de la escolaridad. [Fuente: Carnoy y Torres, 1994.]
Como se explicó anteriormente, en su mayor parte, de la descentralización bien pueden haber sido
las reformas de descentralización tuvieron por objeto contradictorios con la reducción de la burocracia. En
reducir la escala de la burocracia educacional del algunos países, la descentralización aumentó el
gobierno central y trasladar la gestión educacional a empleo en años de recesión mediante la creación de
los estados y municipios. En la práctica, parecen nuevas estructuras regionales y locales, incluso en
estar motivadas también por objetivos políticos, Chile. En Brasil la municipalización de la escuela
como los de neutralizar el poder de los sindicatos primaria generó estructuras dobles (a nivel del estado
docentes. Algunos de los objetivos menos explícitos y de los municipios) y en las ciudades medianas y
8
grandes creó una burocracia municipal cuestionable- tración federal, a fin de velar por que lleguen realmente
necesaria para administrar las nuevas funcio- mente a las escuelas, y mejoró los sistemas de
nes educacionales de los municipios. Por lo tanto, y información y evaluación de los estudiantes. El
a la luz de los datos disponibles, apenas si se puede Congreso Nacional está examinando un nuevo
concluir que la descentralización redujo realmente los proyecto de ley federal que proporcionaría nuevos
recursos del gobierno central destinados a la educa- recursos federales para aumentar las remuneraciones
ción. En algunos países, aunque el gasto en educa- de los docentes primarios y secundarios.
ción declinó en términos absolutos en los años
ochenta, en realidad aumentó en porcentaje del PIB. La descentralización se ha presentado como una
En la mayor parte de los países, la burocracia educa- reforma impulsada por la competitividad— esto es,
cional se expandió más que las matrículas de la una reforma que eleva la productividad en la eduenseñanza
primaria y secundaria. cación y, por ende, contribuye de manera significati-
La experiencia sugiere que la descentralización sin un país— , principalmente mediante un proceso que
apoyo técnico y financiero del gobierno central puede aproxima la toma de decisiones educativas a las
reducir la calidad de la educación, especialmente necesidades de los padres, dando más autonomía de
para los pobres. Países como la Argentina y Chile decisión a las autoridades locales en materia eduestán
ahora estudiando la necesidad de fortalecer la cacional. Se supone que, al atribuir mayor control
función del gobierno central en la evaluación, super- sobre el plan de estudios y los métodos pedagógicos
visión y ejecución de programas con beneficiarios a las comunidades locales, los maestros y directores
definidos para favorecer a las escuelas o autoridades de las escuelas, el resultado será una mejor adelocales
más necesitadas. En Chile se está procediendo cuación entre los métodos educativos y la población
a centralizar algunos esfuerzos de mejoramiento atendida, así como también una mayor rendición de
educacional, como se verá más adelante. En Argenti- cuentas de los resultados. Según dicen los reforna,
la Ley Federal de Educación de 1993 redefinió la madores, si las autoridades educativas locales se ven
función del estado federal y provincial y estableció a sí mismas y son percibidas como órganos resun
aumento anual de los recursos financieros destina- ponsables por la prestación de los servicios de
dos a la educación que se transferirán a las provin- educación, mejorará la calidad de la educación. Los
cias. Los ministerios de educación del estado federal datos disponibles en los Estados Unidos no confirman
y de las provincias firmaron un Pacto Federal de este razonamiento .
Educación para definir los programas y actividades
en los que se usarían esos recursos. Actualmente, el Sin embargo, algunas de las reformas de descengobierno
federal administra los servicios nacionales tralización en América Latina en la década de los
de información y evaluación de estudiantes y propor- ochenta siguieron una variante de las “reformas
ciona a las provincias los siguientes servicios: 1) impulsadas por financiamiento”. Se descentralizó el
asistencia técnica en la evaluación de los estudiantes;
2) fortalecimiento de la capacidad técnica e institucional
para que los sistemas provinciales de
información educacional formen parte de la red
federal de información y estadísticas de educación; 3)
orientaciones nacionales sobre los planes de estudio;
4) una red nacional de formación de maestros en el
empleo, y; 5) programas nacionales destinados a las
regiones y escuelas más pobres, con suministro de
libros, formación especializada para los docentes,
computadoras y rehabilitación de escuelas. En fecha
más reciente, el gobierno federal de Brasil estableció
los criterios para redistribuir los fondos de adminisva
a mejorar la calidad de los recursos humanos de
4
4 Aunque descentralizar la gestión y el financiamiento de
sistemas de educación altamente burocráticos y centralizados
debiera traducirse en una mayor capacidad de innovación y
eficiencia en la prestación de servicios educativos, con una
mayor rendición de cuentas a los padres, existen pocas
indicaciones de que la descentralización por sí misma pueda
mejorar la calidad de la educación. En los Estados Unidos,
donde se ha hecho un esfuerzo concertado por trasladar el
control de las decisiones educativas a cada escuela, las
extensivas evaluaciones que se han realizado demuestran que
la autonomía de las escuelas no ha producido aumentos
significativos del rendimiento de los estudiantes (Malen,
Ogawa y Krantz, 1989; Hannaway y Carnoy, 1993).
9
“control”de las escuelas en favor de las provincias o calidad de las escuelas y que, en cambio, sí se logra
los municipios, con una transferencia de recursos a ese objetivo si se pone énfasis en elevar el rendimienlas
autoridades locales, pero se presionó a las to y los recursos necesarios. A medida que la región
provincias y los municipios para que captaran más se democratizó y que aumentaron las tasas de crecirecursos
a nivel local, ya que se habían reducido los miento económico a finales de la década de los
recursos provenientes del gobierno central. En ochenta y durante los noventa, también se produjo
Argentina y Chile, dos países que emprendieron una transformación de los esfuerzos por mejorar la
grandes reformas de descentralización en los años calidad educativa. En el contexto de la democratizasetenta
y ochenta, el gasto real total del gobierno ción política y el mejoramiento de la situación
central en educación declinó inicialmente. En Chile económica, el gobierno central de Chile durante los
el gasto público por alumno primario aumentó y sólo años noventa, por ejemplo, cambió la orientación de
declinó en la segunda mitad del decenio (Banco la reforma para aumentar mucho más el gasto por
Mundial, 1993, pág. 90). En el caso de Argentina, el alumno e hizo hincapié en las escuelas de más bajo
proceso tuvo dos fases. En la primera (1976-1983), rendimiento (mejoramiento de la productividad y de
se descentralizó la educación primaria pero los la igualdad). En la Argentina, los ministerios del
recursos no fueron transferidos a las provincias. Por gobierno central y de las provincias comenzaron
el contrario, cuando a partir de 1991 se comenzó a también a intervenir más activamente en la ejecución
descentralizar las escuelas secundarias y post-secun- de programas para aumentar la productividad y
darias, las transferencias de dinero llegaron a las también aumentaron losgastos. Por ejemplo, en 1993,
provincias. se creó un programa con destino a 10.000 escuelas
La experiencia en América Latina y el Caribe sugiere na formación de maestros, libros, computadores y
que la versión de la descentralización por financia- reparación y mantenimiento de escuelas. En el
miento puede producir un mejoramiento de la educa- sistema brasileño, descentralizado desde hace mucho
ción a nivel local, si bien sus efectos positivos que- tiempo, las reformas impulsadas por competitividad
dan más que neutralizados si se reducen el gasto e igualdad han comenzado a nivel de los estados y
educacional y la asistencia técnica del gobierno municipios (véase el Recuadro 2 sobre Minas Gecentral
(o, en el caso del Brasil, si éstos no existen). rais). Las reformas en otros países que ya tenían un
También puede aumentar la desigualdad de los régimen democrático, como Colombia, que comenzaresultados
educacionales (en el Brasil, esa desigual- ron a fines de la década de los ochenta, cambiaron
dad sigue siendo elevada), porque las localidades rápidamente de orientación por una razón distinta.
pobres tienen menos recursos financieros, técnicos y Sin esperar a aprender de los resultados de la reforma
humanos propios para invertir en la educación que educativa por financiamiento, los municipios y los
las localidades de ingresos más elevados. Para que la maestros transformaron la reforma de descentralizadescentralización
eleve la calidad y reduzca la ción en una reforma impulsada más por la competitidesigualdad,
el proceso de descentralización necesita vidad y la equidad. Sin embargo, los reformadores
todavía la presencia del gobierno central y la volun- en otros países, como México y El Salvador, abrigan
tad de encauzar los recursos necesarios a las regiones todavía la esperanza de que la descentralización
y escuelas más pobres. predominantemente por razones de financiamiento
Algunos países ya han comprendido que las reformas zar recursos públicos o ambas cosas a la vez.
impulsadas por el financiamiento no mejoran la
ubicadas en distritos pobres. El programa proporcioserá
el mecanismo para mejorar la escuela, economi10
Recuadro 2: La reforma educativa en Minas Gerais (Brasil)
Habida cuenta del nivel de desarrollo económico del Brasil, los alumnos de la educación básica tienen un rendimiento
deficiente. Brasil está rezagado también en relación con Chile y Costa Rica en la reforma de la educación. Sin embargo, un
estado del Brasil, Minas Gerais, se ha colocado a la vanguardia en la reforma de su enseñanza básica. La reforma, que ya
cumplió cinco años, se considera un modelo nacional. A diferencia de las anteriores reformas introducidas en Chile, esta
reforma no fue una reforma por financiamiento, pues fue acompañada, en cambio, por un aumento del gasto por alumno y por
aumentos de las remuneraciones de los docentes. Las mejoras de la gestión educacional y la eliminación de burocracia superflua
a nivel del estado y de las escuelas también liberó más recursos para las escuelas.
El atributo más interesante de la reforma es su enfoque múltiple. Trató simultáneamente de: 1) aumentar la autonomía de las
escuelas; 2) transferir recursos financieros directamente al control de las juntas escolares; 3) crear juntas escolares con activa
participación de los padres; 4) que los directores fueran elegidos por todos los padres, alumnos, maestros y personal de las
escuelas de entre candidatos preseleccionados por examen; 5) establecer programas de formación normalista administrados por
las escuelas, y; 6) de establecer una evaluación de las escuelas a nivel de todo el estado mediante un programa de exámenes
de los alumnos.
Una condición previa crítica de la reforma fue la disposición del nuevo gobernador de afrontar el precio político del cambio,
ya que el nuevo gobernador tuvo que enfrentarse a los sindicatos de docentes y adoptar la decisión políticamente difícil de
despolitizar las escuelas (la política ha sido tradicionalmente importante en la selección de directores de escuelas y en los
traslados de maestros). El gobernador atribuyó plenas facultades para ejecutar la reforma al nuevo secretario de educación del
estado, que provenía del sector empresarial y tenía considerable experiencia en la administración de escuelas. El sindicato de
maestros se mostró renuente y estuvo mucho tiempo en huelga; sin embargo, el gobierno del estado trató de no establecer una
relación de antagonismo con el sindicato, relación que desde entonces ha sido por lo menos aceptable.
Un segundo elemento esencial de la reforma fue establecer un sistema de exámenes de estudiantes a nivel de todo el estado,
que había sido tabú en Brasil por varios decenios. Los exámenes dieron a la administración del estado una medida directa del
rendimiento del aprendizaje en todas las escuelas administradas por el estado. Las escuelas municipales utilizaron el examen
con carácter voluntario, pues son independientes de la administración y el financiamiento del estado. Ahora que el régimen
de exámenes se encuentra en su cuarto año de aplicación, se pueden evaluar los cambios ocurridos en el rendimiento de cada
escuela. Los aumentos del rendimiento son notables, pues los puntajes medios aumentaron de 21%, 44% y 8% en portugués,
matemática y ciencias entre 1992 y 1994. Lo mismo puede decirse de las tasas de repetición, que declinaron de 26% a 19%
entre 1990 y 1994.
Para ganarse la aceptación de los padres y del público en general, la administración del estado publicitó ampliamente la reforma.
Los puntajes de los alumnos se comunicaron a los padres, a fin de crear un proceso de participación en favor del mejoramiento
de la educación. Además, para proteger a la reforma de posibles cambios cuando triunfara la oposición en las elecciones, el
secretario de educación propició un movimiento en apoyo de los principios de la reforma. Empresarios y ciudadanos influyentes
firmaron un Pacto para la Educación y se reunieron periódicamente para darle apoyo político. Incluso cuando la oposición
perdió las elecciones, el Pacto siguió siendo una fuerza política para defender las reformas. En algunos pueblos se colgaron
pancartas en las calles principales con el siguiente lema: “En nuestro pueblo, todos los niños de 7 a 14 años están en la
escuela”. El nuevo presidente de la Federación de Industrias creó un consejo especial para promover la calidad educativa en
el estado. Los industriales, educadores y dirigentes locales se movilizaron para promover la “calidad total” y la competitividad
de la industria local mediante el mejoramiento cualitativo de la educación.
La reforma de descentralización y privatización en
Chile
El “modelo” de reforma de descentralización se
aplicó en Chile en 1981, cuando el gobierno central
transfirió a los municipios la educación primaria y
secundaria y financió la creación de escuelas privadas
mediante un plan nacional de subvenciones a la
asistencia escolar5. En consecuencia, la mayor parte
5 En este contexto, se entiende por escuela “privada” la que
es administrada privadamente, ya sea con fines de lucro o por
organizaciones religiosas, incluso cuando las escuelas con
administración privada son gratuitas, y se financian
principalmente con recursos del estado y deben atenerse a
ciertos requisitos que establece el estado. Aunque el
financiamiento público y la reglamentación del estado
11
del financiamiento público continuó siendo centrali- que aumentar el personal para fortalecer la estructura
zado, pero el control de los recursos se trasladó a los regional del Ministerio de Educación descentralizado.
municipios en el caso de las escuelas públicas y a las La contribución financiera del gobierno central a la
autoridades de las escuelas mismas en el caso de las educación se redujo de 3,5% del PIB en 1980 a 2,5%
escuelas privadas. Las decisiones respecto de la en 1990, debido más a la crisis financiera general que
prestación de los servicios de educación se trasladó a las mejoras de la eficiencia.
también en gran medida a los municipios y a las
escuelas. Desde el punto de vista cualitativo, sin embargo, la
En Chile la reforma de descentralización fue dictada ochenta, y los alumnos de los estratos socioeconómidesde
arriba por el régimen militar, con el objetivo de cos más bajos probablemente resultaron perjudicaprivatizar—
en la mayor medida posible— la adminis- dos. El rendimiento general de los alumnos no
tración de la educación. Incluso en este caso, la aumentó a pesar de la eficiencia presumiblemente
descentralización se llevó a cabo por etapas. Antes mayor de la escuela privada. Los nuevos recursos
de la reforma educativa de 1980, la burocracia del privados y aquellos públicos de origen local destinaestado
durante los años setenta traspasó responsabili- dos a la educación secundaria y superior no estuviedades
a las provincias y los municipios, administra- ron a la par de las reducciones del gasto del gobierno
dos por alcaldes y concejos no electivos. También se central, lo que dio lugar a una crisis de acceso para
disolvió el sindicato de maestros. Dentro de la los estudiantes de más bajos ingresos y a una crisis
reforma propiamente dicha, la privatización se de calidad para todos los estudiantes, salvo los de los
organizó en torno de un plan de subvenciones a la grupos socioeconómicos más elevados. Además, los
asistencia escolar y de privatización de los contratos municipios más pobres no fueron buenos administrade
los docentes, con lo cual se transformó a los dores de escuelas, pues el estado no se ocupó del formaestros
de funcionarios públicos en empleados talecimiento de la capacidad como componente de la
privados sin representación sindical. Las escuelas reforma. La reforma promovió programas innomunicipales
y las escuelas con administración priva- vadores de educación técnica, particularmente para
da subsidiadas recibieron el mismo financiamiento el 8% de los estudiantes en escuelas administradas
por estudiante y se procedió a desregularizar el plan por asociaciones de empleados, pero el resto del
de estudios. sistema empeoró.
La reforma chilena ciertamente logró la descen- Al restablecerse la democracia en 1990, esas defitralización
de la toma de decisiones en favor de las ciencias se reconocieron oficialmente. Además, se
comunidades locales y las escuelas (en el caso de las pusieron de manifiesto las tensiones y conflictos entre
escuelas privadas). También pudo subsidiar a las los maestros y el estado a pesar de la disposición del
escuelas privadas. Para 1993, el 40% de los alumnos nuevo régimen a conceder grandes aumentos de
de primaria y el 50% de los estudiantes secundarios sueldos y a mejorar considerablemente las condicioasistían
a escuelas con administración privada nes de la enseñanza en la escuela pública. También
(Comité Técnico, 1994, pág. 26). Sin embargo, se se advirtió claramente que muchos municipios, por sí
puede discutir si la reforma resultó exitosa también solos, carecían de los recursos o de la capacidad
desde el punto de vista financiero. Inicialmente, el técnica para administrar la educación (al igual que la
gasto público en educación registró un aumento. atención de salud) a nivel municipal . Una evaluación
Además, el gasto en administración, otro objetivo
financiero de la descentralización, creció porque hubo
reforma tuvo poco o ningún éxito durante los años
6
indicarían que las escuelas con administración privada no son recientes se prevé que la administración educativa de los
enteramente “privadas”, la definición se conforma al concepto recursos financieros en las escuelas municipales se traslade a
general de institución educativa privada y, en verdad, a la las escuelas mismas, en la hipótesis de que padres y maestros
definición de empresa privada. tienen un concepto más claro de la forma en que se han de
6 El gobierno democrático continúa comprometido con el
proceso de descentralización. En las recomendaciones más
12
de la reforma de 1980 realizada en 1994 sugirió que Nueva de Colombia (véase el Recuadro 3), que tuvo
se necesitaba un enfoque mucho más integrado, que y tiene por objeto ampliar el acceso y mejorar la
reconociera la necesidad de perfeccionar los conoci- calidad de la educación en zonas rurales de difícil
mientos de los docentes y diera incentivos financieros acceso, pues el P-900 se organizó y está organizado
a las escuelas, como recompensa por la innovación y con el objeto de mejorar el rendimiento de las escueel
mejoramiento de la escuela. Entre 1990 y 1995, las de rendimiento deficiente. Por otro lado, ambos
como parte del compromiso de acrecentar los recur- programas son similares en lo que concierne a los
sos públicos destinados a la educación, los sueldos de enfoques sistémicos que emplean para simultánealos
maestros se aumentaron en 32%. Se hizo una mente mejorar la capacidad de los maestros con una
firme recomendación de que se mejorara la calidad de formación recurrente en el empleo, mejorar los libros
los nuevos maestros y su formación antes del empleo de texto y otros materiales didácticos utilizados en
y de que se atribuyera mayor importancia a la las escuelas y utilizar programas de extensión para
formación de maestros en el empleo, incentivando hacer participar más a los padres en el rendimiento
también a aquellos con desempeño particularmente académico de sus hijos. Además, las escuelas del
satisfactorio con estudios en el extranjero y con programa P-900 tuvieron aumentos del rendimiento
reconocimiento público (Comité Técnico, 1994, pág. superiores al promedio de todas las escuelas subsi-
109). diadas, privadas y municipales . De acuerdo con los
Con asistencia externa primero de los países escan- alumnos de las escuelas del programa P-900 mejoradinavos
y después del Banco Mundial, el nuevo ron mucho su rendimiento en los exámenes de castegobierno
de Chile, comenzó también una gran refor- llano y matemática en 1990-1992 (Comité Técnico,
ma impulsada por la equidad. El programa chileno 1994, pág. 36). El programa P-900 se ejecutó con un
P-900 tuvo por objeto mejorar la calidad de la costo medio de US$15.000 por alumno, sin incluir
educación en las escuelas primarias de más bajo sueldos de maestros y otros gastos recurrentes. El
rendimiento del país y con mayor índice de pobreza Banco Mundial ha prestado a Chile aproximadamen-
(UNESCO, 1993). Comenzando en 1990 con 900 te US$ 375 millones con destino a un programa más
escuelas, el programa se ha ampliado de manera amplio de mejoramiento de la educación primaria
sostenida hasta abarcar varios miles de escuelas (Banco Mundial, 1991). De esa suma se destinan
dentro de un programa general para mejorar el casi US$40.000 a alrededor de 5.000 escuelas que se
rendimiento7. Por un lado, se diferencia de la Escuela financiarían mediante proyectos con base en las
8
resultados de los tests nacionales del SIMCE, los
escuelas (US$7.500 por escuela durante cinco años).
Cabe señalar un punto importante: la descentralización,
como cualquier otro cambio institucional por sí
sólo, no dio respuesta al problema del mejoramiento
de la educación. Aunque la descentralización es
evidentemente deseable en los sistemas de educación
altamente burocratizados de América Latina y el
Caribe, tiene que ir acompañada de un gran número
de otras medidas concentradas en el fortalecimiento
de la capacidad, el establecimiento de normas y la
coherencia de las políticas, muchas de las cuales por
distribuir los recursos para lograr un mejor aprendizaje (Comité
Técnico, 1994). La hipótesis se basa en la eficiencia
presumiblemente mayor de las escuelas privadas subsidiadas,
que sí administran las finanzas a nivel de la escuela. Sin
embargo, en 1990 sólo uno de cuatro niños en las escuelas
privadas subsidiadas provenía de familias del quintilo inferior
de ingresos. Existen algunas evidencias de que los niños con
esos antecedentes socioeconómicos no tuvieron tan buen
rendimiento como en las escuelas municipales (Rounds Parry,
1994). Ello sugiere que el traslado del poder de decisión al
nivel más descentralizado no necesariamente produce mejores
resultados para aquellos niños que necesitan la mayor
innovación y conocimiento técnico para mejorar su aprendizaje.
7 Debe reconocerse que la preparación del programa P-900 fue Estos resultados se deben interpretar con cautela, porque
más fácil y más rápida de lo que habría podido serlo en otros esas escuelas eran las que tenían el rendimiento más deficiente
países en esa época, porque Chile tenía ya un sistema de entre las escuelas del sistema. Aumentar el rendimiento desde
evaluación de estudiantes y porque la descentralización un nivel muy bajo es más fácil que hacerlo después que los
permitió definir mejor los costos escolares. estudiantes han logrado llegar a un nivel medio.
8
13
lo común han sido responsabilidad de los gobiernos setenta, Colombia ya había hecho una gran innovacentrales
o de los estados (por ejemplo, en el sistema ción educativa por medio del proyecto de Escuelas
educacional altamente descentralizado de los Estados Nuevas, de carácter sumamente autónomo (ver
Unidos) y no de las escuelas o de los municipios. Recuadro 3). Sin embargo, la reforma de descentrali-
Esas otras medidas que se necesitan para mejorar la zación de Colombia, que comenzó en 1989, fue
calidad educativa implican también que, en particular ideada con carácter sistémico y no para resolver un
con la descentralización de la administración de problema particular de acceso a la educación y de
escuelas, los gobiernos centrales tendrán que dedicar calidad de la educación. La descentralización colommás
recursos al mejoramiento de las escuelas. biana se produjo en un contexto democrático, en
La descentralización y recentralización en
Colombia
Un sistema de educación descentralizado tiene venta- educativa formó parte de una campaña más amplia
jas evidentes si la capacidad a nivel local está a la de descentralización política. En 1985 el Congreso
altura de la función de impartir educación de alta colombiano aprobó la elección popular de alcaldes y
calidad y si se dispone de recursos suficientes, ya sea ello hizo inmediatamente aumentar las expectativas
del gobierno central, de la jurisdicción local o de de que los municipios administrarían los servicios
ambos. Sin embargo, cuando se instituyeron las sociales, tales como la educación y la salud. En 1989
reformas de descentralización en la Argentina durante se sancionó una ley que aumentó la función de los
su primera fase, en Chile y en México, sin embargo, municipios en la administración de la educación,
esas condiciones de éxito fueron menos importantes pues les atribuyó concretamente el control sobre la
que el traslado de la responsabilidad financiera del contratación de los maestros y la toma de diversas
gobierno central a las autoridades provinciales, decisiones sobre asignación de recursos educacionadepartamentales
o municipales. Para los que propug- les, en tanto que el gobierno central continuó finannan
la reforma, la descentralización misma se ve ciando las remuneraciones de los maestros y otras
como la clave del mejoramiento educacional; para partidas presupuestarias (Montenegro, 1995). Sin
quienes se oponían a ella (en general, los sindicatos embargo, en 1991-1992, en el contexto de una
de maestros, como en la Argentina, Chile, México y reestructuración general de la economía colombiana,
Nicaragua y las autoridades locales, como en Méxi- el gobierno propuso que se delegara a los municipios
co), esa opinión se sustenta en sus intereses financie- el control sobre la administración de las escuelas
ros y, en el caso de los sindicatos de maestros, en los locales y que el gobierno central concediera subvencontratos
de empleo. Aunque los partidarios de la ciones globales, que implicarían una reducción de los
descentralización aducen que esa oposición es nece- gastos del gobierno central. De acuerdo con esa
sariamente perjudicial para el mejoramiento de la misma propuesta, los departamentos se ocuparían de
educación, si la descentralización está primordial- las actividades de apoyo técnico y formación de
mente impulsada por razones de financiamiento (y maestros y las escuelas mismas tendrían autonomía
no por la productividad educativa), los compromisos para administrar y seleccionar el personal escolar. A
políticos fruto de la oposición de las autoridades fin de dar más posibilidades de elección a los padres
locales y de los docentes bien pueden dar lugar a que y de aumentar la competencia entre las escuelas, se
se aumenten los recursos destinados a sueldos. crearían bonos que se distribuirían a los estudiantes
A este respecto es instructiva la historia de la reciente privada.
reforma en Colombia. A mediados de los años
condiciones políticas muy distintas de las observadas
en Chile en 1981 y, por ende, se configuró de manera
distinta de la reforma chilena inicial. Al igual que en
Chile, la presión en favor de la descentralización
pobres y se incentivaría la expansión de la educación
Recuadro 3. Las Escuelas Nuevas de Colombia
14
En una región que no se caracteriza por el progreso en la educación, el movimiento de la Escuela Nueva constituye un gran
contraste. Ha dado nueva vida a la educación rural y ha rehabilitado la idea de la enseñanza simultánea de varios grados. Se
puede considerar también como un importante experimento de descentralización escolar.
La reforma de la Escuela Nueva comenzó en 1975 con el objeto de aumentar el acceso a la educación primaria en las zonas
rurales de Colombia y de elevar su calidad. Comenzó como un experimento de un grupo de maestros rurales, con apoyo
financiero de organizaciones no gubernamentales. Desde entonces se ha convertido en un programa oficial del gobierno y ha
crecido de las primeras 500 escuelas a más de 17.000 establecimientos, esto es, casi la mitad de las escuelas rurales de
Colombia. Por lo tanto, las escuelas tratan de impartir una enseñanza primaria completa en cinco años en lugares en los que
podría no haber un número suficiente de estudiantes para justificar un maestro por cada grado. Las Escuelas Nuevas, por lo
tanto, son escuelas de enseñanza simultánea de varios grados, con uno o dos maestros por escuela. Los estudiantes son
promovidos de manera flexible pero no automática y completan las unidades de estudio a su propio ritmo. La labor individual
del alumno se combina con trabajos en grupos pequeños y los alumnos de más edad ayudan a los más pequeños. El trabajo
individual y en grupo se orienta con guías de autoenseñanza, acompañadas por guías del maestro. Otra parte integral de las
Escuelas Nuevas es una pequeña biblioteca con diccionarios, libros de texto y libros infantiles. En la medida necesaria, el
personal recibe entrenamiento en tres cursos de una semana cada uno durante el primer año lectivo con talleres de
perfeccionamiento en “microcentros”. Los centros están ubicados en escuelas de demostración que se consideran ejemplos
particularmente aptos de la metodología de la Escuela Nueva. Además, se espera que las Escuelas Nuevas sean un centro de
recursos e intereses para la comunidad circundante. Se supone que ciertas tareas comunitarias se llevarán a cabo con la
cooperación de maestros, alumnos y padres, incluida la preparación del calendario agrícola y de una descripción cultural y
socioeconómica del área donde se encuentra la escuela (McEwan, 1995).
Dos evaluaciones distintas de las Escuelas Nuevas indican que sus alumnos tienen un rendimiento mucho mejor en el tercer
grado y algo superior en el quinto grado que los alumnos de las escuelas rurales tradicionales (Psacharopoulos et al., 1993;
McEwan, 1995). Ese resultado es particularmente interesante porque un tercio de las Escuelas Nuevas no tiene las bibliotecas
necesarias y la mitad no utilizan los textos de instrucción, en parte porque algunos estados y otras fuentes de financiamiento
no han aportado los recursos necesarios. Las Escuelas Nuevas representan un gasto mayor que las escuelas rurales
tradicionales. Aunque tienen menos estudiantes debido a su relativo aislamiento, aún así necesitan un mínimo de personal.
En consecuencia producen un mayor rendimiento y una menor deserción a un costo más elevado (MacEwan, 1995). Sin
embargo, podría argumentarse que en localidades menos aisladas los costos relativos de las Escuelas Nuevas serían menores,
mientras que sus resultados académicos continuarían siendo más elevados.
El debate de las medidas de reforma en la Asamblea instancia, el gobierno central aumentó el paquete de
Constitucional demostró que las administraciones transferencias de recursos como parte de la Nueva
municipales estimaban que la propuesta de des- Constitución, si bien ello significó un aumento del
centralización estaba motivada principalmente por el costo fiscal de la reforma. Sin embargo, una vez
deseo de reducir el gasto del gobierno central en sancionada la Constitución, el Congreso tuvo que
educación. Los municipios querían mayores trans- proponer cambios legales específicos en la forma en
ferencias de dinero y una menor responsabilidad local que se administraba la educación y ello generó una
en la recaudación de rentas, a cambio de asumir la nueva ola de oposición, esta vez por parte del FECOprovisión
de los servicios de educación9. En última DE, el sindicato de los maestros (Montenegro, 1995,
pág. 7). El sindicato elaboró su propio proyecto de
ley que estaba diametralmente opuesto a la reforma.
Luego de un prolongado y penoso debate, se aprobaron
ambas leyes de reforma. Como resultado, la
responsabilidad total por las escuelas se transfirió
sólo a los departamentos y a los municipios más
grandes pero no se dio a las escuelas autonomía para
seleccionar, contratar, despedir o sancionar a los
maestros o al personal administrativo. La evaluación
del rendimiento de los estudiantes debía formar parte
de la reforma, pero no servir de base para el ascenso
9 Las declaraciones de los alcaldes y de otras autoridades
locales se deben analizar cuidadosamente. En el Brasil, la
Constitución de 1988 descentralizó los recursos en favor de los
municipios. La transferencia de los servicios sociales, sin
embargo, tropezó con una enérgica oposición de la poderosa
asociación nacional de municipios. El resultado ha sido que
los gobiernos de los estados quedaron agobiados con demandas
sociales y los municipios, con pocas excepciones, gastaron los
recursos en todo menos en educación básica. Algunos
municipios crearon instituciones municipales de estudios
superiores para las elites locales.
15
de los docentes. Se aprobaron bonos escolares para entre el maestro y la escuela— constituye una amenalos
estudiantes pobres, así como también incentivos za directa a su seguridad en el empleo. Los maestros
para construir nuevas escuelas públicas y privadas y no están particularmente bien remunerados en Amérila
posibilidad de que los servicios de educación se ca Latina y es inevitable que adopten una postura
adjudicaran por contrato a proveedores privados. defensiva frente a una reforma que trata de reducir
Además, se garantizó que las remuneraciones de los aún más su capacidad de negociación. En Colombia,
maestros y administradores de educación se financia- como en otros países, los dirigentes del sindicato de
rían con cargo a las transferencias del gobierno maestros a menudo tienen una visión estrecha,
central a los departamentos y municipios más gran- distante de la mayoría de los maestros, y generalmendes
(véase también Londoño, 1995). te opuesta a reformas que podrían elevar la producti-
El debate y las maniobras políticas en relación a la concentrada en un asunto — la remuneración de los
reforma colombiana sugieren que, en un contexto docentes— y demasiado inflexible para modificar las
democrático, los gobiernos centrales deben tener escalas de remuneración basadas en los títulos
capacidad de negociación y contar con el apoyo de la habilitantes y la antigüedad. El punto principal que se
sociedad. Los costos de la descentralización de la ha de negociar con los sindicatos de maestros es que
educación se deben evaluar teniendo en cuenta los los fondos adicionales no se tienen que destinar
diferentes intereses de los estudiantes. Se debería exclusivamente a los sueldos de los maestros, sino
proteger a los que no estén representados. Los también a útiles escolares, a los libros de texto
reformadores tienen también que ser realistas res- gratuitos para los alumnos, al mejoramiento de los
pecto de los sindicatos de maestros. Es probable que establecimientos escolares y a los almuerzos gratuitos
los sindicatos consideren que la descentraliza- para los niños de familias de bajos ingresos.
ción— particularmente la privatización del contrato
vidad de los maestros, por lo común excesivamente
16
Recuadro 4. Reforma de la educación en El Salvador al cabo de 12 años de guerra
El Salvador, asolado por una larga guerra civil, tiene ante sí la formidable tarea de reconstruir su infraestructura social, incluido su sistema educacional.
En la década de los ochenta, el gasto social, en porcentaje del PIB, se redujo en 50%, las remuneraciones reales de los docentes disminuyeron
radicalmente (llegando en 1992 sólo al 32% de los niveles de 1980) y muchas escuelas rurales fueron destruidas.
Se ha emprendido ahora un gran esfuerzo para reformar la educación y los resultados iniciales se consideran notables. Las reformas en la educación
giran en torno de una estrategia de objetivos múltiples para mejorar la calidad y asegurar por una mayor igualdad de acceso al nivel primario. En
particular, ello requiere: 1) la reasignación de los recursos públicos en favor de la educación preescolar y básica (grados primero a sexto) en las zonas
más pobres del país; 2) mejoras en el plan de estudios de educación básica; 3) la descentralización de los servicios educativos; y 4) la participación
de las comunidades en la ejecución de los proyectos. Entre las metas sectoriales para el fin del siglo se cuentan el aumento de la matrícula preescolar
de 24,5% a 40%, el aumento de la matrícula en los grados primero a sexto de 83% en 1993 a 90% y la reducción del porcentaje de niños de edad
superior al grado en que se encuentran en la educación básica del 29,2% en 1993 al 15,3% (Gobierno de El Salvador, Ministerio de Educación, 1995).
Un componente importante de la estrategia sectorial del gobierno ha sido el programa EDUCO (Educación con Participación de la Comunidad). La
administración de las escuelas participantes en las zonas rurales pobres se trasladó a las comunidades. El Ministerio de Educación transfiere recursos
a las Asociaciones Comunales para la Educación (ACE), que se ocupan de las principales funciones administrativas de las escuelas, como la
contratación y despido de docentes, el mantenimiento y suministros, y las negociaciones con los organismos nacionales e internacionales para obtener
fondos adicionales para mejorar la escuela. El Ministerio tiene intención de ampliar este programa a fin de incluir más regiones, pues constituye el
elemento central de su estrategia de descentralización. La responsabilidad de la comunidad por los docentes indudablemente acrecentará el empeño
de los docentes y su presencia en la educación rural. Ello sería un gran progreso. Mucho queda por hacer. El número de horas de clase ha disminuido
mucho y el ausentismo ha aumentado como consecuencia de las bajas remuneraciones de los docentes. Además, el programa EDUCO tiene también
que hacer énfasis en un aumento de la capacidad de los maestros y de las escuelas para mejorar el aprendizaje (Banco Mundial, 1994).
El Ministerio ha comenzado a utilizar la evaluación de los estudiantes para cuantificar el aprendizaje. El proyecto SABE (Fortalecimiento del
rendimiento en la educación básica) de la AID de los Estados Unidos utiliza evaluaciones de muestras para los grados primero a sexto. Se reforzará
la capacidad a fin de ampliar el programa en todo el país para incluir más modalidades de educación (Academy of Educational Development, 1995).
En cierto modo, el compromiso al que se llegó en la recibieron bonos para la asistencia a la escuela
reforma colombiana incorporó al principio del proce- secundaria. Para las familias de municipios de bajos
so algunas de las lecciones aprendidas de la experien- ingresos, los resultados de este compromiso acaso
cia chilena. Aunque las escuelas colombianas no hayan sido en general más positivos que lo que la
tendrán la autonomía de las escuelas chilenas, y a reforma originalmente había propuesto. Sería interepesar
de que la burocracia del sistema colombiano sante comparar los rendimientos de los estudiantes
continuará siendo mayor, los problemas que tuvo colombianos con los rendimientos de los estudiantes
Chile en relación con los municipios más pobres y chilenos a fin de tener algún fundamento para llegar
con los municipios de más baja capacidad técnica no a una conclusión respecto de la calidad.
se plantearán en Colombia, donde la descentralización
en favor de los departamentos les permitirá
mantener gran parte de la responsabilidad por la
adopción de decisiones educacionales respecto de
esos municipios. El proceso mexicano de descentralización de 1992-
Sin embargo, no se puede hacer una comparación en estados la mayor parte de la responsabilidad por la
cuanto a la calidad. En la reforma chilena, se dio a enseñanza preescolar, primaria y secundaria y la
los padres la posibilidad de escoger entre escuelas formación normalista (Ornelas, 1995, capítulo 8).
privadas o municipales, pero, en término medio, las Sin embargo, el Acuerdo Nacional para la
tasas de rendimiento de los niños de bajos ingresos no Modernización de la Educación Básica, al que se
aumentaron en la década de los ochenta durante la llegó respecto de la reforma, contenía tres elementos
primera fase de la reforma. En Colombia, algunos cruciales que son similares a los compromisos que se
municipios quizás hayan recibido menos autonomía dieron en Colombia. El primero, con el sindicato de
como resultado de la intervención de los sindicatos de maestros (el SNTE), compromete recursos y apoyo
docentes, pero, en general, los municipios recibieron político para los derechos de negociación del sindicamás
financiamiento y las familias de bajos ingresos to y la “revaluación de la profesión docente” por
La descentralización en México: Una reforma
incompleta
1993 también transfirió del gobierno federal a los
17
conducto de la formación de nuevos maestros, el descentralización en Chile y Colombia no tuvieron
aumento de los sueldos de los maestros y la evalua- suficientemente en cuenta la circunstancia de que los
ción social de la labor del maestro. El segundo maestros deben hacer suyas las reformas para que
elemento es la garantía que se da a los estados de que éstas tengan máximo efecto ni tampoco, por lo menos
el gobierno federal continuará aportándoles un en las fases iniciales, incorporaron medidas de
elevado nivel de financiamiento educacional. El tercer fortalecimiento de la capacidad a nivel de las provinelemento
es un vago compromiso del gobierno federal cias, los municipios y las escuelas. n cambio, se
y de los estados de hacer más participatorio el proce- sustentaron en la hipótesis de que los administradores
so de decisión educativa, mediante la creación de los de escuelas y los maestros saben cómo lograr un
Concejos de Participación Social a nivel de las aumento del rendimiento de los alumnos, pero que no
escuelas, los municipios, los estados y el gobierno lo hacen porque carecen de incentivos. La reforma
federal (Ornelas, 1995). Además, la reforma elevó a mexicana se hizo sobre la base del apoyo formal del
nueve años la educación obligatoria, eliminó la sindicato de maestros, pero en la práctica aún no se
prohibición de la enseñanza religiosa y asignó al ha hecho realidad el compromiso de aumentar la
gobierno federal la formulación de nuevas normas calidad de la formación de maestros y de elaborar un
respecto de los planes de estudio de las escuelas y del sistema coherente y estable de evaluación e incentiplan
de estudios de las instituciones dedicadas a la vos para los maestros.
formación de maestros.
Sin embargo, en una evaluación más reciente de la modesto impacto que han tenido la descentralización
reforma (Ibarrola, 1995) se expresan dudas respecto y la privatización per se en mejorar la calidad de la
del significado concreto del acuerdo. Por un lado, la educación (o aún de su eficiencia), es que la desrecrisis
económica de diciembre de 1994 dio lugar a glamentación por sí sola, incluso en la reforma
una nueva contracción de los sueldos de los maestros. chilena que privatizó los contratos de trabajo de los
No se determinaron con claridad las responsabilida- maestros, no resolvió el problema de la calidad.
des por muchos de los aspectos más importantes de Acaso se trate de un primer paso necesario, pero no
la reforma de los planes de estudio y de la reforma de es razonable esperar que constituya el núcleo de una
la formación de maestros. Por último, uno de los reforma satisfactoria, como a veces se ha sugerido.
aspectos más importantes de los incentivos para los El error de la descentralización, por lo tanto, fue que
docentes, el elevado porcentaje del sueldo que depen- se la presentó retóricamente como una solución para
de de la evaluación interna, se encuentra esencialmen- los problemas cualitativos para los cuales la descente
en el limbo, ya que el sistema nacional para eva- tralización por sí sola es inadecuada. Ninguna
luar el rendimiento de los estudiantes dista mucho de política de gestión educativa puede mejorar la calidad
haberse implementado. sin el concurso de maestros idóneos bien compenetra-
Resumen
La reforma educativa— incluida la descentralización escuelas con objetivos claros y en organizaciones que
de la gestión y del financiamiento de la reflejen esos objetivos. Ello implica estrategias que
educación— puede tener un impacto positivo sobre la hagan énfasis en: 1) elucidar quién tiene la
calidad de la educación, si bien esa incidencia es responsabilidad por el sistema educativo, hasta el
mayor cuando los agentes principales, incluidos los nivel de la escuela misma, en particular respecto de
maestros, hacen suyas las reformas y cuando una los resultados esperados; y 2) aumentar la capacidad
parte importante de la reforma es aumentar la capaci- del sistema, hasta el nivel de la escuela misma, para
dad técnica de los administradores, maestros y padres producir esos resultados. La administración y los
para elevar el rendimiento de los alumnos. Por maestros de una escuela pueden aclarar el régimen de
ejemplo, las reformas iniciales de descen-tralización rendición de cuentas, pero este resultado puede
de la Argentina y la reforma de privatización y lograrse también mediante una elevación de las
Lo que estas reformas sugieren, habida cuenta del
dos de sus asignaturas y de tecnologías pedagógicas
actualizadas, animados por la profunda voluntad de
elevar el rendimiento de los alumnos y de trabajar en
18
normas a nivel nacional, basada en exámenes y en un métodos elaborados por instituciones a nivel nacioplan
de estudios nacionales. El aumento de la capaci- nal.
dad puede requerir innovaciones por parte de los
maestros y administradores a nivel local, pero tam- En las siguientes secciones se examinarán los esfuerbién
puede requerir una mejor preparación de los zos realizados en la región para elucidar el tema de la
maestros, antes del empleo y en el empleo, con rendición de cuentas y para fortalecer la capacidad.
19
Evaluación del rendimiento escolar
En todos los sistemas educativos se evalúa el rendi- estudiantes que podrán pasar al siguiente nivel de
miento de los alumnos, pero no está difundido el uso educación.
más amplio de las pruebas de rendimiento para
evaluar la eficacia de determinadas reformas o el • Los exámenes de evaluación del sistema
desempeño de las escuelas y el sistema educativo. educativo o de la escuela, administrados a una
Esas pruebas llaman a la atención la necesidad de muestra o a todo el conjunto de estudiantes, en
mejorar el sistema educativo y de poner de manifiesto un determinado nivel de escolaridad del país, el
la desigual distribución de la calidad dentro del estado, la provincia o el municipio, para determisistema.
Desde el punto de vista de las relaciones nar el grado de aprendizaje (comparado con una
públicas, esto por sí solo puede ser valioso para norma absoluta) que se logra en las escuelas, los
propiciar el cambio. Sin embargo, las pruebas de municipios, los estados o el país.
evaluación de las reformas, las escuelas y el sistema
podrían tener un efecto mucho mayor sobre el mejo- En la Tabla 1 se presenta información parcial del uso
ramiento del desempeño en ciertas condiciones, esto de pruebas en once países de América Latina. Esta
es, si quienes realizan las evaluaciones (los ministe- tabla, que no tiene por objeto ser exhaustivo, trata
rios nacionales de educación, los estados y los solamente de mostrar la distribución de las prácticas
municipios) supieran cómo utilizar los datos produci- en la región. El cuadro muestra que la evaluación de
dos por esas pruebas, y a la vez estuvieran dispuestos los alumnos y de los sistemas y escuelas varía mucho
a utilizarlos a fin de adoptar las decisiones de asig- según el país, pero que un número cada vez mayor de
nación de recursos y políticas correspondientes. Esto países de América Latina y el Caribe está ahora en
ocurre muy rara vez, incluso en sociedades que una transición de un régimen casi universal de exáatribuyen
gran importancia a los tests, como los menes de evaluación administrados internamente en
Estados Unidos. las escuelas, prácticamente sin consecuencias de
TIPOLOGÍA DE LAS
EVALUACIONES EDUCATIVAS
La evaluación educativa, por lo general, se lleva a escuelas.
cabo de tres maneras:
• Los exámenes evaluativos de los alumnos, usan en las escuelas de todos los países de Améadministrados
internamente por las escuelas rica Latina y el Caribe, aunque no para diagnosdurante
el año lectivo y al fin de éste para deter- ticar las causas de las dificultades del estudiante
minar en qué medida el alumno ha aprendido los ni para abrir juicio sobre el desempeño de los
contenidos del plan de estudios. maestros y las escuelas. Como estas pruebas no
• Los exámenes de aptitud, administrados como utiliza para modificar los enfoques pedagógicos
prueba para determinar la aptitud mínima al fin u otras prácticas escolares. En cambio, evade
un ciclo de enseñanza o para seleccionar a los lúan— de acuerdo con una escala normativa— el
diagnóstico, a un régimen de exámenes de evaluación
de los sistemas y de las escuelas destinado a identificar
a los municipios y a las escuelas de desempeño
más deficiente y sugerir ideas para mejorar las
1. Los exámenes evaluativos de los alumnos se
tienen un objetivo de diagnóstico, rara vez se las
20
desempeño del alumno en relación con su cohor- ¿En qué medida el uso de las pruebas de fin de
te, fundamental-mente con el objeto de seleccio- ciclo y de selección depende del número de
nar a los alumnos para promoción o repetición. plazas en el próximo nivel de enseñanza? Ello
La cohorte comparativa puede estar constituida depende del país de que se trate. Jamaica y otros
por otros alumnos en la misma aula, escuela, países cuyo sistema de educación siguió originalmunicipio,
departamento o estado. En Brasil, por mente el modelo inglés administran todavía el
ejemplo, la cohorte comparativa está integrada equivalente del examen 11+, el examen de nivel
por alumnos del mismo grado en la misma O y los exámenes de escuela secundaria de nivel
escuela. Como resultado, la norma está fuerte- A. El examen 11+ se usa para seleccionar al 95
mente localizada, de modo que si bien en las por ciento de los estudiantes que ingresan a la
escuelas de más baja calidad del Noreste (donde escuela secundaria. El examen del nivel O es una
el gasto por alumno en las escuelas municipales prueba de aptitud al fin del ciclo y una prueba de
se cuenta entre los más bajos de todas las escue- selección para el ingreso en el ciclo superior de la
las de Brasil; véase Plank, 1996) se promueve a escuela secundaria, que a su vez prepara a los
un porcentaje más bajo de alumnos que en el Sur estudiantes para la educación postsecundaria. El
industrializado, siendo el puntaje medio de las examen de nivel A es esencialmente una prueba
pruebas de los alumnos promovidos en el Nor- de selección para el ingreso a la universidad. Se
este considerablemente inferior a los del Sur. trata de tests normativos que requieren un cierto
2. Los exámenes de aptitud se usan también am- los puede ajustar para que apruebe el número de
pliamente en la región. Estos exámenes tienen estudiantes para los cuales existen plazas en el
generalmente por objeto determinar si los estu- siguiente nivel de enseñanza.
diantes están en condiciones de ingresar a la
universidad, salvo por el Caribe de habla inglesa, Desde hace mucho tiempo, todas las universidadonde
a los estudiantes se les administran tests al des de Brasil han administrado exámenes de
fin del ciclo básico de la enseñanza secundaria ingreso, que se usan para seleccionar a los alum-
(que se emplean también como elemento de nos que ocuparán el número limitado de plazas
selección para el curso académico del ciclo en las facultades más prestigiosas, de las institusuperior
de las escuelas secundarias) y del ciclo ciones públicas gratuitas de alta calidad y de las
superior de la escuela secundaria (las equivalen- instituciones privadas selectas. En otras palacias
de los niveles O y A). Se trata de tests bras, los exámenes se han empleado para concenormativos
destinados a seleccionar o clasificar der a los mejores estudiantes una educación
a los estudiantes para el siguiente nivel de ense- pública gratuita en las disciplinas más deseables
ñanza. Tienen también consecuencias de diag- y de más alto costo, aunque muchos de esos
nóstico, porque si una escuela determinada se estudiantes han decidido también asistir a las
granjea la reputación de un rendimiento satisfac- facultades más prestigiosas de las instituciones
torio o insatisfactorio en esas pruebas, esto privadas. En los años setenta se permitió la
afecta a la forma en que los padres evalúan la expansión del sistema de universidades privadas
escuela. Como están claramente orientados hacia y las nuevas universidades de este tipo han
ciertos contenidos del plan de estudios, los utilizado también los exámenes, pero como en
exámenes de aptitud sirven para diagnosticar si general se las considera de calidad inferior, los
la escuela está o no aplicando adecuadamente el egresados de secundaria con más puntaje siguen
plan de estudios. Es mucho también lo que asistiendo a las universidades públicas gratuidepende
de los resultados de las pruebas, razón tas .
por la cual tanto las escuelas como los alumnos
deberían motivarse a hacer los cambios necesarios
para mostrar un mejor rendimiento.
puntaje para su aprobación, razón por la cual se
10
10 Los estudiantes que no pueden ingresar a las facultades más
deseables (ingeniería, medicina, derecho y economía) en las
universidades públicas por lo común optan por esas mismas
21
Análogamente en Chile las universidades subsi- anteriormente una institución de gran categoría,
diadas, tanto públicas como privadas, seleccio- se convirtió en una universidad pública más
nan a los estudiantes de acuerdo con sus notas de “popular”.
secundaria y la Prueba de Aptitud Académica
(PAA), de manera muy similar a lo que hacen las 3. Exámenes para evaluar el sistema: Además de
universidades de los Estados Unidos. El número los exámenes de evaluación de los estudiantes y
de estudiantes seleccionados depende del número de los exámenes de aptitud, muchos países de
de plazas disponibles. Sin embargo, las universi- América Latina y el Caribe han introducido este
dades privadas de Chile utilizan criterios de tipo de exámenes para determinar el rendimiento
ingreso menos restrictivos, como en el Brasil, de los alumnos (en algunos casos, por escuela) en
para absorber al exceso de postulantes que no comparación con una norma nacional, estatal (o
pueden ingresar a las universidades subsidiadas. provincial) o municipal de rendimiento. Esas
Las universidades públicas de otros países, como pruebas de rendimiento tienen un carácter de
Colombia, Costa Rica y México, comenzaron a diagnóstico. Identifican a las escuelas que tienen
utilizar esas pruebas sólo cuando el número de un desempeño satisfactorio o insatisfactorio,
egresados de secundaria se expandió con tal tanto en términos absolutos como en relación con
rapidez que las universidades no pudieron mante- otras escuelas con alumnos de grupos socioeconerse
a la par. En Costa Rica, por ejemplo, nómicos comparables. Se pueden utilizar para
cuando había relativamente pocos egresados de determinar qué prácticas pedagógicas aparentesecundaria
en la década del sesenta y una sola mente producen resultados mejores o peores en
universidad (la Universidad de Costa Rica), el comparación con otras, y evaluar la incidencia de
ingreso era abierto. Al producirse la expansión los programas encaminados a mejorar el rendide
la escuela secundaria en los años sesenta se miento. Algunos países, como Costa Rica y
amplió y estratificó el sistema de la universidad Chile, han administrado periódicamente exámey
el ingreso a la Universidad de Costa Rica pasó nes nacionales para evaluar el rendimiento de los
a estar determinado por los resultados de los alumnos en los grados de la escuela primaria y en
exámenes. En México los exámenes de ingreso a el ciclo básico de la enseñanza secundaria. Costa
la universidad se instituyeron durante la década Rica administrará exámenes sumativos al fin de
del setenta, cuando la expansión de la escuela los grados sexto y noveno como forma de evasecundaria
inundó a las universidades públicas luación de las escuelas. Sin embargo, sólo Chile
con ingresos automáticos. Los estudiantes se ha realizado esas pruebas evaluativas por un
opusieron vivamente a esos exámenes, pero las plazo más largo (en los grados cuarto y octavo).
universidades “selectivas”, como la recien- Desde 1993, la Argentina comenzó a administrar
temente construida Universidad Autónoma de pruebas a muestras materiales de estudiantes en
México (UAM), los utilizaron en lo que se ha los últimos años de la enseñanza primaria y
convertido en un sistema de enseñanza superior secundaria, siendo Mendoza la única provincia
mucho más estratificado que en el pasado. Lo que administra pruebas a todos los estudiantes y
mismo ocurrió en Venezuela, donde las nuevas publica los resultados por escuela. El sistema de
universidades públicas más “selectas” cons- evaluación material de la calidad de la educación
truidas en los años setenta escogieron a sus está expandiendo año a año la cobertura geográestudiantes,
en tanto que la Universidad Central, fica de las pruebas, así como la variedad de los
grados y las disciplinas incluidos. El gobierno
central está también proporcionando asistencia
técnica a las provincias para que elaboren sistemas
complementarios de evaluación de los
estudiantes. Colombia ha comenzado también a
administrar anualmente una prueba a una muestra
de alumnos primarios. En Brasil, el Ministefacultades
en las universidades privadas, en lugar de las
facultades menos prestigiosas de la universidad pública. En
consecuencia, las facultades de menos prestigio tienen
dificultad para captar estudiantes. El lugar más bajo de la
escala corresponde a las facultades menos prestigiosas de las
universidades privadas.
22
rio de Educación ha creado el SAEB, que co- debe perderse la diferencia entre examen de ingreso
menzó a administrar pruebas de rendimiento a y examen de graduación. Los exámenes de graduauna
muestra nacional de estudiantes. Las prue- ción establecen el umbral de conocimientos que el
bas dan una idea del rendimiento de los estudian- estudiante debe poseer para aprobar y recibir el
tes en los distintos estados. El estado de Minas certificado correspondiente a un determinado curso
Gerais comenzó también a administrar pruebas de estudio. Si se lo utiliza también como examen de
hace cinco años y ahora las aplica a la población ingreso, ello puede plantear problemas serios cuando
estudiantil de las escuelas del estado. Se ha el número de estudiantes que lo aprueban no es
invitado a las escuelas municipales a participar idéntico al de plazas disponibles. Peor aún, el criterio
en las pruebas, pero la cobertura de éstas es para graduarse de un nivel de enseñanza pasa a ser
todavía irregular. El resultado de estos experi- función de la capacidad del siguiente nivel de ensementos
es que las pruebas tienen cada vez más ñanza para absorber estudiantes. En esas condiciolegitimidad
en Brasil, razón por la cual cabe nes, las exigencias académicas para diplomarse son
esperar que otros estados empezarán en breve a determinadas en última instancia por la capacidad del
utilizarlas como una forma regular de evaluación país para financiar el siguiente nivel de enseñanza.
escolar. Así ocurre en algunos países árabes que han adopta-
COMPARACION DEL EFECTO DE
LOS DIVERSOS TIPOS DE EVALUACION
SOBRE LA CALIDAD EDUCATIVA
Así los tres tipos distintos de evaluaciones académi- king, permitiendo que las instituciones del siguiente
cas tienen objetivos diferentes, también tienen efectos nivel de enseñanza acepten un número de candidatos
diferentes sobre la calidad educativa. Tanto el exa- igual al de plazas disponibles, incluso cuando el
men administrado al fin de un grado o de un ciclo de estudiante tiene un nivel de competencia inferior al
estudios para determinar qué estudiantes han adquiri- “mínimo” (esto es lo que hacen las universidades de
do los contenidos del plan de estudio en ese grado o Brasil y también, en mayor o menor grado, esa es la
ciclo, como los exámenes de competencia que tienen función que cumple el test SAT de los Estados
por objeto cuantificar la competencia o seleccionar a Unidos). En ese caso, los exámenes de ingreso no
los estudiantes para el ingreso a otro ciclo de ense- tendrán ningún efecto respecto de si el estudiante se
ñanza, son pruebas del rendimiento de los estudian- gradúa o no del nivel de enseñanza anterior.
tes individuales. Tienen por objeto producir consecuencias
reales para el estudiante, ya sea porque Aunque son evaluaciones individuales que inciden
tiene que repetir el año en el cual se administró la directamente en el estudiante, los exámenes de
prueba o porque se le niega el ingreso al siguiente competencia mínima o los exámenes de competencia
nivel de enseñanza hasta que logre un puntaje míni- con fines de selección pueden también tener consemo,
o porque se le admite a un curso de estudios cuencias evaluativas para el sistema educativo. Las
superiores particularmente deseable. Los exámenes escuelas cuyos estudiantes obtienen buenos puntajes
de graduación (como el examen del nivel O) pueden en esos exámenes son consideradas más eficaces por
estar desvinculados del número de plazas disponibles el sistema en su conjunto y, en particular, por los
en el siguiente nivel de enseñanza. padres. En Brasil, los padres de ingresos más eleva-
Cuando el número de plazas en el siguiente nivel de primarias privadas para garantizar su ingreso a
enseñanza es limitado, el examen de graduación escuelas secundarias públicas de alta calidad (calidad
utilizado para seleccionar a los estudiantes se con- determinada por los resultados de los exámenes) y, en
vierte en un examen de ingreso de facto. Así ocurre caso necesario, a escuelas secundarias privadas,
con el examen del bachillerato francés, que es con- siempre con el objeto de producir puntajes altos en el
cretamente un examen de ingreso. Sin embargo, no examen de ingreso a la universidad (vestibular), de
do el sistema del bachillerato francés.
Los verdaderos exámenes de ingreso establecen
niveles requeridos de rendimiento o a veces
simplemente clasifican a los estudiantes en un randos,
por ejemplo, enviaban a sus hijos a escuelas
23
modo que esos jóvenes pudieran ingresar en las
facultades más deseables de las universidades públi- Si los exámenes tienen influencia para que las escuecas
(gratuitas) de alta calidad. Actualmente, debido las se empeñen por alcanzar y mantener el nivel
a la masificación gradual de las escuelas secundarias exigido por el examen, a medida que aumentan las
públicas y a la declinación del puntaje medio de sus plazas disponibles en el siguiente nivel de enseñanza,
estudiantes en los exámenes de ingreso a la uni- dependerá de la forma en que las autoridades examiversidad,
los padres de ingresos más elevados están nadoras (y, por ende, las escuelas) definan al examen.
comprometidos básicamente a financiar 11 años de Si consideran que el examen es una prueba de compeeducación
privada para tener la certeza de que sus tencia y se mantiene el nivel “de aprobación”, las
hijos podrán ingresar en la universidad pública, escuelas secundarias probablemente tendrán que
especialmente en las facultades más selectivas. Así esforzarse más para que un mayor número de estuocurre,
cada vez en más medida, en la mayor parte de diantes apruebe el examen, particularmente porque
los países de América Latina y el Caribe, en los un mayor porcentaje de estudiantes de familias de
cuales la escolaridad secundaria se ha ampliado en antecedentes socioeconómicos más bajos (que no
los pasados 20 años. Las “buenas” escuelas públicas poseen el conocimiento técnico para mejorar el
y privadas, a su vez, pueden elegir a los estudiantes rendimiento del estudiante) tomarán el examen. Sin
que tendrán mejor rendimiento en los exámenes. embargo, si las autoridades examinadoras consideran
En general, los exámenes de competencia— tanto los requerido para la aprobación depende del número de
que miden la competencia mínima (exámenes de plazas disponibles en el siguiente nivel de enseñanza,
graduación) como los que determinan qué estudiantes la expansión a ese nivel no necesariamente incitará a
pueden pasar al siguiente nivel de enseñanza (exáme- realizar un mayor esfuerzo por enseñar al estudiante
nes de ingreso)— tienen en teoría efectos positivos los contenidos que necesita para aprobar el examen.
para armonizar el plan de estudios con los resultados En verdad, con mucha frecuencia, los niveles superiodeseados
(los temas comprendidos en el examen). res de la educación se han ampliado sencillamente
Esas pruebas establecen una norma clara de rendi- mediante una reducción del nivel de competencia
miento para las escuelas11. También probablemente exigido a los estudiantes aceptados. Por lo tanto, las
condicionan a la educación por lo que no requieren. pruebas de competencia— de graduación o de
Por ejemplo, como todos los exámenes de ingreso del ingreso— no necesariamente inspirarán el esfuerzo
Brasil son exámenes de “papel y lápiz”, las escuelas financiero o de administración requerido para manteno
tienen incentivos para usar laboratorios en la ner o elevar el rendimiento de los estudiantes en esos
enseñanza de las ciencias. Por último, aunque no por tests.
ello menos importante, deben dar una clara motivación
a los estudiantes para aprender los contenidos Los exámenes de evaluación del sistema tienen por
del plan de estudios y mantener una clara orientación objeto evaluar el sistema educativo o ciertas reforen
sus estudios. mas educativas (como un nuevo plan de estudios u
que el exámen es sólo de ingreso, en el cual el puntaje
otros programas educativos nuevos, por ejemplo, la
incidencia de la educación preescolar sobre el rendimiento
de los alumnos de primaria) y no evaluar al
estudiante. Se trata de entender en qué medida las
escuelas están impartiendo la enseñanza de manera
satisfactoria a subconjuntos específicos de alumnos—
urbanos o rurales o de nivel socioeconómico
más elevado o más bajo— y en diferentes niveles de
educación, o determinar qué grado de mejoramiento
del rendimiento del estudiante se debe a una reforma
determinada o a un nuevo programa. Al analizar los
componentes de los exámenes se puede también
11 Por la misma razón, las estrategias pedagógicas están
sumamente condicionadas por el contenido de los exámenes.
El problema es grave ya que confiere más poder a los
examinadores que a ningún otro agente del sistema educativo,
incluyendo a aquellos que diseñan planes de estudio. Sin
embargo, cuando quienes se ocupan de la preparación de los
programas trabajan en colaboración quienes son responsables
por el diseño de los exámenes, como ocurre en Francia en el
examen del bachillerato, los exámenes de graduación y de
ingreso pueden ser un instrumento importante para garantizar
la aplicación del plan de estudios y motivar a los estudiantes a
aprender su contenido.
24
determinar qué componentes del plan de estudios se se conoce la relación entre insumos y productos, el
están enseñando mejor y cuáles no se están enseñan- costo de mejorar los insumos se puede considerar
do en debida forma. demasiado elevado como para que el sector público
Los exámenes de evaluación a nivel nacional, regio- respecto es la relación— considerada positiva— entre
nal o de los estados tienen por objeto elevar el nivel el conocimiento de las asignaturas por los maestros
absoluto de rendimiento en el sistema educativo. y el rendimiento del alumno (Lockheed, Verspoor et
Tienen por objeto hacer comparaciones al nivel de al., 1991). Para aumentar el conocimiento de las
sistemas nacionales o subnacionales, para evaluar el asignaturas por los maestros hay que contratar
grado de aprendizaje en una región, municipio o maestros con mejor formación. Ello, a su vez, signifiescuela,
en comparación con otra región, municipio ca que hay que modificar los requisitos de formación
o escuela. El rendimiento individual de los estudian- de los postulantes a la docencia o captar personal de
tes en ese tipo de exámenes es importante principal- otro grupo (véase la sección siguiente). Ambas
mente por la forma en que contribuye a comprender opciones son onerosas, aunque acaso sean la única
el desempeño colectivo de una escuela, de un distrito forma, en el más largo plazo, de elevar el rendimiento
o de una clase social y a explicar la razón de las de los alumnos .
diferencias. A ese respecto, necesariamente hacen
percibir mejor la calidad de la educación impartida. Los exámenes como fuente de información per se
El estado de Minas Gerais en Brasil está experimen- acerca del sistema educativo y de partes de este
tando con planes de marketing social para motivar a sistema (por ejemplo, las escuelas individuales) acaso
los padres a interesarse más en la educación de sus tengan un mayor efecto en el mejoramiento de la
hijos. Las pruebas de evaluación del sistema que se educación en los países o en las regiones en los cuales
han venido usando durante los pasados cinco años el rendimiento educativo es particularmente bajo, ya
desempeñan una función importante en esa estrate- que puede ser más fácil utilizar en la práctica los
gia, pues constituyen una de las pocas referencias resultados de los exámenes para introducir cambios
que permiten cuantificar las mejoras. Esas pruebas, relativamente sencillos, como vigilar la asistencia de
además, plantean interrogantes respecto de los tipos los maestros, distribuir libros de textos cuando éstos
de esfuerzos educativos y financieros que se nece- no existen y eliminar las grandes ineficiencias burositan
para producir los aumentos absolutos deseados cráticas (el nombramiento de maestros y directores de
del aprendizaje. escuela por razones políticas y no en función de su
Las pruebas de evaluación del sistema son impor- resultados de las pruebas para confirmar los cambios
tantes principalmente como fuentes de información que resulten eficaces. En las regiones que ya tienen
acerca del sistema educativo; disponer de esa infor- un rendimiento más elevado y en las que se necemación
no inspira necesariamente más esfuerzo en sitarán cambios más profundos para aumentar los
ninguno de los agentes principales de la educación ni puntajes en los exámenes, la información sobre los
significa tampoco que se las pueda utilizar para resultados de los exámenes se tiene que utilizar
mejorar concretamente el rendimiento del alumno. también de manera más inteligente. Por otra parte, a
Aunque las escuelas y los padres hagan un mayor
esfuerzo, acaso sólo se puedan utilizar esas pruebas
para mejorar el rendimiento de los alumnos: 1) si se
conoce bien la relación entre los diversos insumos
y productos de la escuela como para adoptar
medidas correctivas y, 2) si los analistas locales
saben usar o están dispuestos a usar los datos
generados por los exámenes para evaluar las
razones por las cuales algunas escuelas tienen un
mejor desempeño que otras. Además, incluso cuando
o los padres adopten medidas. Un buen ejemplo a este
12
mérito o experiencia, por ejemplo), y emplear los
12 En California, por ejemplo, las pruebas evaluativas se han
venido usando por muchos años en casi todos los grados de la
primaria, si bien el mejoramiento del rendimiento, aunque
positivo en años recientes, no tiene entidad suficiente ni
siquiera cuando los rendimientos se miden por grupo étnico.
Por un lado, la tecnología del mejoramiento de las escuelas no
se conoce todavía de manera satisfactoria, y, por el otro, los
residentes del estado de California al parecer no están
dispuestos a gastar los recursos adicionales que serían
necesarios para mejorar el rendimiento.
25
veces ocurre que es justamente en las situaciones de Unidos), el uso de los datos emanados de las pruebas
mayor rendimiento de los alumnos en las cuales la es relativamente mínimo en Chile. Aunque los funciocapacidad
administrativa para introducir mejoras narios de educación de Chile sugieren que el uso de
basadas en el análisis de los resultados de los exáme- las pruebas evaluativas nacionales ha tenido efectos
nes es también mucho mayor que en los países o significativos y positivos sobre la adopción de deciregiones
de bajo rendimiento educativo. siones en materia de reforma, especialmente porque
Una desventaja del uso de estas pruebas, como mejorar su rendimiento en el decenio de 1990 (Comimedida
del cambio del rendimiento absoluto, es que té Técnico, 1994), los datos de los exámenes se
los estudiantes que toman el examen pueden no usaron para identificar las escuelas que se incluirían
atribuirle una gran importancia, a diferencia de los en el programa P-900, pero no para determinar el
exámenes de competencia cuyos resultados tienen tipo de recursos que podrían resultar más eficaces
consecuencias para el estudiante. Las escuelas para mejorar el rendimiento de esas escuelas. En
pueden estimular un mejor rendimiento en las prue- todas las escuelas se hicieron trabajos de pintura, se
bas de evaluación haciendo que los estudiantes se distribuyeron más libros de texto y los maestros
concentren mejor en ellas o atribuyéndoles más recibieron formación en el empleo. Sin embargo, la
importancia. Algunas escuelas llegan a impedir que decisión de efectuar esas inversiones no se debió al
ciertos estudiantes (los de rendimiento más bajo) no análisis de los datos de los exámenes. Para los efectos
tomen el examen para así mejorar los resultados prácticos, las 900 escuelas del programa podrían
medios. Si las evaluaciones (y los ascensos) de los haber sido elegidas sin tener en cuenta los datos de
docentes dependen de los resultados de las pruebas, las pruebas y se habrían podido aplicar las mismas
también es posible que los maestros lleguen a enseñar políticas, también sin necesidad de las pruebas. Es
el examen. Sea o no la reacción apropiada por parte cierto, sin embargo, que una vez que se aplicó el
de las escuelas en el caso de los exámenes de aptitud programa, esas pruebas dieron oportunidad a los
(que, en el mejor de los casos, tienen por objeto funcionarios de proclamar que el programa había
garantizar la aplicación del plan de estudios), enseñar sido un éxito (Comité Técnico, 1994).
el examen no es nunca una reacción adecuada en las
pruebas evaluativas, pues éstas tienen por objeto Chile utiliza también los exámenes de aptitud para el
cuantificar los efectos de las medidas que se toman ingreso a la universidad, si bien, al igual que en otros
en cuanto a los planes de estudio y a la formación de países, las universidades los usan voluntariamente.
maestros, además de otras medidas sustantivas, y no En Chile son principalmente las universidades subsimedir
la capacidad de las escuelas para enseñar el diadas las que emplean esos resultados para seleccioexamen.
nar a los estudiantes en general y para determinar su
Chile es el mejor ejemplo de América Latina y el to en la enseñanza secundaria al parecer se ha mante-
Caribe en lo que concierne a aplicar exámenes de nido estancado o incluso ha declinado a pesar de la
evaluación y de aptitud. Al parecer, Chile utiliza su existencia de un examen final, no se sabe a ciencia
programa de pruebas evaluativas con toda seriedad cierta si los exámenes de ingreso de la universidad
para determinar no sólo cuáles son las escuelas que han tenido alguna incidencia sobre la calidad de las
tienen bajos rendimientos (virtualmente no se necesita escuelas secundarias con bajo rendimiento en el
una prueba nacional para determinar qué escuelas examen.
probablemente producen bajo rendimiento), sino para
decidir la asignación de recursos de manera más En suma, cabe decir que los exámenes educativos
eficaz a fin de mejorar el desempeño de las escuelas pueden producir abundante información acerca del
y evaluar la incidencia de diversas reformas de las sistema y sus diversos componentes, pueden modiescuelas
sobre el rendimiento de los estudiantes. Sin ficar la discusión en materia de educación y se
embargo, como ocurre en otros países que adminis- pueden emplear para adoptar mejores decisiones
tran tests evaluativos del sistema (como los Estados respecto de la asignación de recursos a la educación.
ha ayudado a las escuelas de bajo rendimiento a
acceso a las distintas facultades. Como el rendimien26
Uno de los principales efectos positivos de la publi- en que se imparte la enseñanza y sobre su calidad en
cación de los resultados de los exámenes acaso sea los países de América Latina y el Caribe depende
sencillamente que el tema de la calidad de la educa- también de saber cómo utilizar los resultados de los
ción pasa a ser el elemento central del debate políti- exámenes para adoptar decisiones respecto del
co. Sin embargo, como ocurre con otros tipos de mejoramiento de la escolaridad y de la disposición de
información, que los resultados de los exámenes invertir el capital político y financiero necesarios
tengan o no una incidencia importante sobre la forma para alcanzar esa meta.
27
Escuelas técnicas y secundarias
LAS NUEVAS PRESIONES QUE
GRAVITAN SOBRE
LA ENSEÑANZA SECUNDARIA
Al parecer, la enseñanza secundaria en América en general en relación tanto con la enseñanza prima-
Latina, entendiéndose por tal la enseñanza posprima- ria como con la enseñanza universitaria. Cuarto, la
ria e incluyendo en ella los últimos años de educación enseñanza secundaria ha respondido con mucha
básica, ha desarrollado problemas estructurales o de lentitud, o no lo ha hecho en absoluto, a la transfordiseño
incluso más profundos que los de la enseñanza mación de las habilidades exigidas a los egresados
primaria o universitaria. Las razones a la que obede- que se incorporan directamente a mercados de
ce esa situación es relativamente fácil de comprender. trabajo en rápido proceso de evolución.
Durante la generación anterior la enseñanza secundaria
ha pasado por una fase de gran expansión de la
matrícula en la mayor parte de los países de América
Latina y el Caribe (con algunas excepciones notables, Las escuelas primarias deben preparar cognitivamencomo
las de las regiones más pobres del Brasil) y es te a sus alumnos para desempeñarse en una sociedad
ahora el nivel de escolaridad con que la mayor parte moderna— lectura, escritura y aritmética y también
de los jóvenes de la región se incorpora a una econo- algún conocimiento de las ciencias— y a socializarlos
mía en rápido proceso de transformación. La deman- para que se conviertan en buenos ciudadanos (a
da de educación secundaria aumenta rápido. En los menudo esto sólo significa que se comporten “de
países en los que la matrícula sigue siendo baja, las manera apropiada” y se desprendan de las creencias
recientes mejoras en la calidad de la enseñanza “tradicionales”). La enseñanza superior en América
primaria darán lugar a un fuerte aumento del número Latina es vocacional, tanto en su concepción como en
de egresados y, como resultado, a un incremento sus planes de estudio, pues trata de preparar a los
repentino de la demanda de educación secundaria. Sin estudiantes para el trabajo que realizarán en el futuro
embargo, incluso en momentos en que se trata de y, en algunas universidades, para funciones elitistas,
preparar a un grupo de estudiantes de mucha mayor incluso en el sector público.
diversidad social para hacer frente a las exigencias de
economías que entran en la competencia mundial en Los objetivos de la enseñanza secundaria, sin embarla
era de la información, en la mayor parte de los go, están sufriendo una gran transformación. En casi
países de América Latina, la estructura de la educa- todos los países de América Latina y el Caribe la
ción secundaria— esto es, cómo y qué conocimiento enseñanza secundaria se ha organizado desde hace
que transfiere— se está modificando con mucha más mucho en un sistema bien definido de dos niveles. Un
lentitud, si es que se está cambiando en absoluto. nivel preparaba a los estudiantes para el ingreso a la
Primero, casi no han habido cambios en sus objeti- enseñanza superior, aunque sólo una parte de ellos
vos. Segundo, la forma de impartir la enseñanza continuaba los estudios superiores; el otro nivel se
secundaria tradicional, tanto académica como profe- componía de diversas formas de enseñanza técnica y
sional (llamada también enseñaza técnica), sigue profesional que preparaban a los estudiantes para el
siendo esencialmente la misma que en el decenio de empleo, al tiempo que les concedía un diploma de
1950, cuando la población estudiantil y las demandas
de calidad educativa que pesaban sobre este nivel de
enseñanza eran muy distintas. Tercero, los recursos
disponibles por estudiante en este nivel han declinado
Modificación de los objetivos
28
educación secundaria. El más importante de estos aspirar a puestos de trabajo que requerían más
programas de educación técnica y profesional era la pericias en la industria, los empleos administrativos
formación de maestros, seguida por las escuelas y el ingreso al ciclo superior de la enseñanza media
industriales y de comercio. técnica y comercial en varios países. Casi toda la
La idea de añadir habilidades prácticas a la esco- Esta rápida expansión de la educación secundaria,
laridad común es antigua y se la encuentra en casi por lo tanto, restó claridad a sus objetivos, a pesar de
todos los países del mundo. Sin embargo, los proble- que continuaba basada en planes de estudio tradimas
que se derivan de esta combinación son igual- cionales destinados a estudiantes que aspiraban a una
mente antiguos y universales. Cabe preguntarse en educación universitaria.
qué fase de la educación deben brindarse los conocimientos
sobre artes y oficios. Si se lo hace demasia- En particular, la expansión de la educación secundo
temprano, bien se puede decir que hay una espe- daria agravó las ambigüedades ya persistentes en la
cialización prematura. Si se lo hace demasiado tarde, preparación de los jóvenes para los oficios industrialos
interesados en los oficios ya habrán salido de la les. Los perfiles ocupacionales de los egresados
escuela y los que estén todavía matriculados acaso no preparados por la educación técnica industrial nunca
tengan interés en adquirir conocimientos técnicos, fueron muy claros. Cuando la formación industrial se
pues abrigan la esperanza de incorporarse a ocupa- trasladó al ciclo superior de la enseñanza media (y se
ciones de más prestigio. En el caso del ciclo superior reforzó la diferencia de complejidad técnica de la
de la enseñanza técnica secundaria, por ejemplo, un industria de América Latina), el objetivo de esa
porcentaje abrumador de estudiantes aspira a la educación perdió aún más claridad. ¿Debía producir
educación universitaria y ello devalúa los aspectos de trabajadores calificados, técnicos o supervisores? ¿Es
oficios técnicos de la enseñanza. Como las ocupacio- un “técnico” un supervisor, intermediario entre
nes evolucionan y los niveles de escolaridad de la obreros e ingenieros, o sólo un título de mayor
población aumentan, se acrecienta el riesgo de que la prestigio que se da al trabajador calificado? Las
preparación ocupacional no esté en consonancia con ambigüedades de orientación han producido egresael
plan de estudios académico. dos que no tienen conocimientos suficientes como
Debido a la rápida expansión de la enseñanza prima- técnicos que exige la industria moderna y que tamporia
en la región después de mediados de los años co son competitivos en los exámenes de ingreso de la
cincuenta, la educación secundaria se convirtió en el enseñanza superior.
locus lógico de la movilidad social para los niños de
las familias de ingresos medianos y bajos, muchos de
los cuales aspiraban a empleos profesionales y a
emplearse en la función pública. Ese movimiento La segunda causa de los problemas que aquejan a la
hizo que la especialización técnica pasara a ser una educación secundaria de la región es la calidad de
fase posterior del ciclo secundario. La matrícula de la ambos niveles, los tradicionaleds niveles técnico y
enseñanza media aumentó en casi 7 millones de académico. Si en la década de los setentea los educaestudiantes
en 1980-1992, pasando de 17 millones a dores de la enseñanza media hubieran adaptado el
más de 23 millones de estudiantes (el 53% del grupo plan de estudios tradicional a las exigencias de
etario), mientras que la enseñanza terciaria sólo solución de problemas de las economías de América
aumentó en algo más de 3 millones de estudiantes Latina y el Caribe en rápido proceso de moderniza-
(UNESCO, 1993). Ello dio lugar a nuevas exigen- ción, y hubieran insistido en exigir un nivel elevado
cias para la socialización cívica de los estudiantes, de rendimiento académico a las crecientes poblaciopues
la educación posprimaria se estaba generalizan- nes de estudiantes que se incorporaban a la enseñando
al grupo de edad en su conjunto. Además, después za media, gran parte de la confusión en materia de
de 1960, la educación secundaria básica y general se objetivos tendría ahora menos importancia. Aunque
convirtió rápidamente en el requisito mínimo para parte de la culpa de estos problemas debe atribuirse
formación de maestros pasó al nivel postsecundario.
trabajadores calificados, que no son los verdaderos
La prestación de los servicios de educación
29
a la baja calidad de la educación primaria, muchos se expandiera la matrícula secundaria. Sin embargo,
analistas han señalado que la aridez e inoperancia del el número de estudiantes de la región que podría
plan de estudios y de la enseñanza de la escuela haber completado su educación secundaria hubiera
secundaria tradicional, que carecen totalmente de una sido incluso mayor si no hubiera sido por el mayor
orientación hacia la solución de problemas, son con- porcentaje de gastos escolares que se trasladó a las
flictos de importancia para las escuelas secundarias familias en un período de contracción de los ingresos
de la región. Además, el plan de estudios de la de los hogares (Carnoy y Torres, 1994).
enseñanza media sufre los efectos de un número
excesivamente ambicioso de asignaturas y materiales
didácticos dentro de cada tema (una herencia del
modelo francés). Ello constituye un impedimento al La cuarta fuente de problemas para este nivel de la
cambio significativo en el estilo de la enseñanza (por enseñanza proviene de la transformación de los
ejemplo, para hacer más hincapié en la solución de mercados de trabajo. La mayor parte de los países de
problemas) porque el plan de estudios congestionado América Latina y el Caribe en la década de los
no da tiempo para ocuparse de esos temas. Al decli- ochenta exhibieron tasas de crecimiento lentas o
nar la calidad de las escuelas públicas, los hijos de negativas, a las que se sumaron los efectos del ajuste
las elites migraron a las escuelas privadas selectas estructural, caracterizado por un desempleo elevado
que se han convertido en la única fuente importante y la lenta expansión de las industrias tradicionales y
de educación de alta calidad y que a menudo llegan a del sector público. Al salir de la fase descendente del
niveles de excelencia comparables a los de los países ciclo a finales de los años ochenta y principios de los
industrializados. Sin embargo, ese proceso produjo noventa, el crecimiento más acelerado se ha dado en
desigualdad y el activismo político de los interesados las industrias no tradicionales. Las economías reesen
la educación de calidad también migró hacia las tructuradas y las empresas privadas requieren una
instituciones privadas, lo que también obró en perjui- fuerza de trabajo más flexible y susceptible de
cio de las escuelas públicas. capacitación, especialmente en las economías desa-
Disminución de los recursos
La tercera causa de problemas es la disminución de son tendencias mundiales y afectarán a todos los
los recursos destinados a la educación durante los países (Carnoy y Castells, 1995). La tendencia tiene
años ochenta. En los países en los que se redujero el repercusiones para la enseñanza secundaria tanto
gasto público, la educación secundaria fue en general académica como técnica en los países de América
la que salió más perjudicada. Los organismos exter- Latina y el Caribe, pues muchos egresados no cursanos
dieron apoyo a la educación primaria por razones rán o completarán estudios superiores .
económicas (tasas de rentabilidad más elevadas) y de
justicia, y la política interna en general ayudó a las Como la educación y la formación técnicas y profeuniversidades
a mantener su nivel, ya sea porque
recibieron un trato especial del sector público (respecto
del Brasil, véase Amadeo et al., 1994; respecto
de Costa Rica, véase Carnoy y Torres, 1994), o
porque los recursos privados reemplazaron a los
recursos públicos (respecto de Chile, véase Brunner
y Cox, 1995). La educación secundaria cayó políticamente
entre estos dos pilares. El gasto público por
estudiante secundario declinó de manera radical en la
mayor parte de los países, al tiempo que las remuneraciones
de los profesores se redujeron aún más que
al nivel de la escuela primaria y se dejó también que
La transformación de los mercados de trabajo
rrolladas. Aún así, estén o no sumamente industrializadas,
la orientación hacia las exportaciones, el
aumento de la competitividad y la producción flexible
13
13 Muchos economistas han sostenido (por ejemplo, Schultz,
1975) que la educación general de alta calidad, en el curso de
la vida del individuo, impartirá la mayor capacidad para
ajustarse a la evolución de las oportunidades. La circunstancia
de que un porcentaje elevado de estudiantes de secundaria en
lo países de América Latina y el Caribe estén recibiendo esa
educación y se abstengan de cursar estudios universitarios
acaso no sea tan deplorable, por lo tanto, como lo han afirmado
algunos analistas. El problema, conforme a nuestra tesis, no es
la generalidad de la educación, sino su calidad y el tipo de
aprendizaje (que probablemente estará basado más en la
memorización que en la solución de problemas).
30
sionales en la región han sido trasladadas al ciclo sistema actual consta en general de dos niveles, el
superior de la enseñanza media, el nivel práctico ha académico tradicional o el técnico. La Tabla 2
pasado a ser menos “profesional” y más “técnico”. muestra las tendencias en nueve países de América
Esencialmente ello ha significado una disminución de Latina y el Caribe. La tabla y los datos de matrícula
la formación en el taller y una ampliación de los de la UNESCO sugieren que, a pesar de la declinacontenidos
académicos, que en gran medida se han ción de recursos por estudiante, la matrícula en
vinculado con temas técnicos. Sin embargo, aunque ambos niveles se expande con rapidez, si bien en
la formación práctica ha tendido a pasar más hacia la algunos países la educación técnica se expande con
preparación “teórica”, en el contexto de la educación mucha más celeridad (Ecuador y El Salvador) y en
técnica y, dentro de la formación ocupacional, de las muchos otros no se está expandiendo. Sin embargo,
definiciones más específicas a las definiciones mucho la tabla sugiere también que en el contexto de las
más amplias de las ocupaciones, muchas escuelas tendencias actuales, ninguno de esos dos niveles
técnicas imparten una preparación de baja calidad en atiende las necesidades del nuevo locus educativo
temas académicos (incluso de menor calidad que la impuesto por el porcentaje mucho más elevado de la
mayoría de las escuelas secundarias académi- cohorte correspondiente en las escuelas secundarias
cas/generales) y una preparación de calidad relativa- y por las nuevas demandas del mercado de trabajo.
mente baja en la formación ocupacional. El sistema actual exhibe también una declinación
Dicho esto, cabe señalar que hay escuelas secun- mal preparados para aplicar planes de estudio innodarias
técnicas “selectas”de alto nivel que están muy vadores y de alta calidad. Algunos países, como
bien adaptadas a los mercados locales de trabajo e Costa Rica, ante la necesidad de reducir los costos
imparten una amplia preparación académica a sus educacionales, han llegado incluso a sustituir docenegresados
como parte del plan de estudios “técnico”. tes experimentados con un alto grado de preparación
Esas escuelas son el equivalente de formación técnica por docentes menos preparados (Carnoy y Torres,
de las mejores escuelas secundarias académicas, pero 1994). En el país más grande de la región, Brasil, la
en ambos casos son una minoría de escuelas que cobertura es todavía sumamente baja: sólo el 16%
seleccionan a los estudiantes más competentes. Sus del grupo etario en los grados noveno a undécimo
prácticas no se han generalizado a la masa de los (Schwartzman et al., 1995).
estudiantes en la educación secundaria. Muchas
escuelas técnicas están totalmente desvinculadas de El porcentaje de la cohorte correspondiente en las
los mercados de trabajo (como lo están, obviamente, escuelas secundarias acusa todavía grandes varialas
escuelas secundarias académicas). Esa es una de ciones entre los países más grandes de América
las razones por las cuales siguen siendo indiferentes Latina y el Caribe (del 16% de la tasa neta de
a los cambios en los perfiles ocupacionales y a la matriculación en el ciclo superior de la escuela
obsolescencia de sus planes de estudio. Pueden pre- secundaria en el Brasil— y en países como El Salvaparar
a sus estudiantes para ocupaciones que carecen dor y Guatemala— al 60% en la Argentina, Chile y el
de mercado (los oficios industriales en regiones de Uruguay, y el 70-80 por ciento en los países del
industrialización incipiente), brindar planes de Caribe de habla inglesa y Cuba). Sin embargo, sea
estudio obsoletos (por ejemplo, la teneduría de libros cual fuere la situación actual, se observa una tendeny
la formación secretarial sin computadoras) o cia similar en todas partes: la educación secundaria
formar técnicos para ocupaciones que requieren académica va en camino de convertirse en educación
trabajadores calificados o viceversa. popular. Las tasas relativamente elevadas de desem-
Tendencias actuales de la educación técnica
y secundaria
La educación secundaria en América Latina no está (largas distancias hasta las escuelas secundarias) y
bien equipada para superar estos problemas. El los gastos más elevados por concepto de suministros,
cualitativa: los maestros están mal remunerados y
pleo de los jóvenes (bajos ingresos sacrificados) de la
región sólo aceleran el proceso en la medida en que
las familias no tienen que afrontar, por causa de los
nuevos aranceles, gastos de transporte más elevados
31
un porcentaje creciente del costo directo de la escola- modelo alemán que escinde radicalmente la cohorte
ridad secundaria. Es interesante observar que, en entre el régimen del aprendizaje y las vías académimuchos
países, la matrícula de las niñas es considera- cas que permiten el acceso a la universidad. Estas
blemente superior a la de los varones, lo cual puede son esencialmente las opciones que tienen ante sí los
obedecer, entre otras cosas, a los más bajos costos de países de América Latina.
oportunidad para las niñas.
La educación secundaria popular se sigue impar- expansión aparentemente han creado dos niveles
tiendo mediante la separación de los estudiantes con dentro de la educación técnica. El primer nivel se
inclinación académica de los estudiantes con incli- caracteriza por cursos y escuelas que preparan
nación práctica en escuelas distintas (conforme al estudiantes para ocupaciones bien definidas, como
modelo europeo) o— en mucho menor medida (con- los técnicos de radiología, electrónica y computación,
forme al modelo de los Estados Unidos)— mediante etc., y les imparten todos los conocimientos técnicos
la existencia de niveles dentro de una escuela secun- necesarios para incorporarse a esas profesiones. Los
daria polivalente que es casi enteramente “académi- cursos son de alto costo y producen mayores benefica”,
pero contiene diferentes niveles de dificultad de cios para los estudiantes cuando están bien focalizalas
asignaturas para los estudiantes diferencialmente dos en el mercado y estrechamente vinculados con los
“competentes”y un nivel técnico o comercial, esto es, posibles empleadores . El segundo tipo de curso
lo que se denomina educación secundaria “diversifica- corresponde a la educación pública más “general”
da”o “polivalente”(Castro, 1995a). Ambos modelos que hace hincapié en el enfoque “práctico” de los
tienen ventajas y desventajas; sin embargo, la cir- temas académicos, pero que no trata en gran medida
cunstancia de que los países de América Latina y el de preparar al estudiante para empleos específicos.
Caribe en general siguen el modelo francés hace que Este tipo de educación se organiza en torno de
sea probable que continúen preparando a los estu- categorías técnicas amplias, corre paralelo a la
diantes en dos niveles separados. Colombia, Vene- educación secundaria académica, cuesta prácticazuela
y Panamá trataron de introducir planes de mente lo mismo y tiene por objeto preparar al estuestudios
diversificados en la enseñanza media a diante para ingresar a las instituciones postsecundaprincipios
del decenio de 1970 y Perú experimentó rias. Este segundo tipo de educación técnica es el que
con las escuelas secundarias polivalentes, en ningún se está expandiendo con más celeridad dentro del
caso con gran éxito (Corvalán, 1986). Las reformas sistema de enseñanza media de América Latina y el
más recientes han revertido al sistema de enseñanza
media basado en la “separación”, haciendo hincapié
en incorporar un mayor componente de “teoría” en la
educación práctica y dando a la educación técnica el
carácter de ruta paralela a las escuelas académicas.
En algunos países corre paralela a las escuelas
secundarias y en otros se convierte en una preparación
postsecundaria. Esta separación hace pensar en
el sistema alemán en el que el régimen del aprendizaje
es una opción frente a las escuelas secundarias
académicas.
Es como si los países de América Latina tuvieran que
escoger entre tres modelos: las escuelas polivalentes
de los Estados Unidos, donde toda la cohorte de
estudiantes permanece en la misma escuela durante
todo el ciclo de la secundaria; el modelo francés que
tiene una gran variedad de escuelas secundarias, y el
Además, sin embargo, las recientes tendencias de
14
14 En diversos estudios se ha sostenido la tesis de que los
cursos técnicos de este tipo, vinculados más estrechamente con
los empleos y la industria, tienen grandes ventajas en relación
con la preparación de estudiantes en programas que no están
directamente vinculados con el empleo. Como las pericias
concretas adquiridas en la formación técnica requieren
constante actualización, los vínculos estrechos con los
mercados de trabajo son absolutamente esenciales para que ese
tipo de educación tenga actualidad e interese al estudiante.
Además, como las pericias aprendidas se pierden si el
estudiante no las emplea rápidamente, los programas
educacionales que ponen al estudiante en condiciones de
emplearse (o reemplearse) inmediatamente producen una
rentabilidad mucho mayor para el empleador y para el
empleado. Por último, los regímenes de aprendizaje
vinculados con escuelas técnicas (por ejemplo, como ocurre en
las escuelas técnicas administradas por empresas en Chile,
algunas adaptaciones nuevas de los sistemas de aprendizaje en
el Perú y el SENAI en el Brasil) abaratan el costo de la
formación técnica especializada.
32
Caribe. En este contexto cabe preguntarse qué posibilidades
Al propio tiempo, en la región se están ejecutando países de América Latina y el Caribe. Cabe pregundiversos
programas de formación técnica, sumamente tarse también de qué forma puede la educación
satisfactorios, que se dictan fuera de la escuela, se secundaria resolver la dicotomía entre los cursos
financian con impuestos sobre la nómina de sueldos académicos y técnicos, convertir simultáneamente la
y son administrados por el sector público (y también educación media académica en una extensión de la
el privado). Además, existen algunas alternativas educación básica, más general, de alta calidad y
innovadoras a la educación técnica tradicional. orientada hacia la solución de problemas, y retener de
Aunque el gasto público en educación técnica en manera satisfactoria el creciente número de estudian-
América Latina estuvo contenido incluso durante la tes de bajos ingresos que constituyen el nuevo cuerpo
recuperación económica que comenzó a finales de los estudiantil de la educación académica “preparatoria
años ochenta, la expansión del sector privado produjo para la universidad”. ¿Están los países de América
aumentos en los impuestos sobre la nómina de Latina y el Caribe adoptando medidas con ese objesueldos
y permitió expandir esos programas. Estos to?
programas acogen a principiantes y a trabajadores
que sus empleadores envían para que reciban forma- El debate más reciente en materia de reforma sugiere
ción. Como ejemplos interesantes se pueden mencio- tres posibles “reestructuraciones” importantes de la
nar el SENAI, el SENAC y el SENATI en Brasil y educación secundaria en América Latina:
el SENA en Colombia. Sin embargo, en Costa Rica,
por ejemplo, el Instituto Nacional de Aprendizaje a. Al igual que en la educación primaria, en las
(INA), que se financia también con las rentas de un escuelas secundarias académicas (preparatoimpuesto
sobre la nómina de sueldos, dicta cursos de rias para la educación superior) podría
tres años de educación técnica, seguidos por un hacerse énfasis en mejorar la calidad y
contrato de aprendizaje en la industria (Carnoy y precisar la orientación (incluso en momentos
Torres, 1994). El INA, en realidad, es una educación en que se expande la escolaridad secundatécnica
impulsada por el mercado que funciona fuera ria). Para ello se requiere modificar el plan
del ámbito del Ministerio de Educación. En Chile casi de estudios a fin de que el aprendizaje esté
el 20% de los estudiantes en la educación secundaria basado en problemas, por un lado, y transtécnica
y profesional asisten a escuelas administradas formar la pedagogía de una ciencia frontal a
por asociaciones de empleadores (Comité Técnico, una ciencia participatoria, discursiva y
1994, Cuadro 1)15. Estos sistemas extraescolares han basada en el laboratorio (Scheifelbein,
tenido problemas debido a la obsolescencia de los 1994). Pero ello implica transformar de
cursos, el nivel excesivo de gastos generales y una técnico a intelectual el concepto social del
reacción insuficiente frente a la evolución del merca- profesor de la enseñanza secundaria acadédo.
No obstante, en muchos casos han reaccionado de mica. De esta manera, la fuente principal de
manera constructiva (Castro, 1995b). Además, una nuevos profesores serían los egresados unired
cada vez más grande de instituciones de ense- versitarios formados en las asignaturas espeñanza
del sector privado está atendiendo un por- cializadas, con formación pedagógica en el
centaje más amplio de las necesidades de capacita- empleo, en lugar de recurrir a profesores que
ción. reciben su formación especializada en cole-
POSIBILIDADES DE CAMBIO
de cambio existen en la educación secundaria en los
gios normalistas postsecundarios (véase más
adelante la sección relativa a la formación de
maestros). También implica elevar radicalmente
el nivel de las escuelas secundarias
públicas para que estén a la altura de las
mejores instituciones públicas y privadas
(Rama, 1992). En los Estados Unidos a este
15 Esas escuelas técnicas “administradas por las empresas”
han existido también por varios decenios en Monterrey
(México), aunque están enteramente financiadas con recursos
públicos.
33
proceso se le ha denominado reforma sisté- nes se complican a causa de otros problemica
(O'Day y Smith, 1993). En muchos mas, que incluyen la tasa de crecimiento de
países de América Latina y el Caribe, como la economía, loa calidad de las vinculaciones
Argentina, Costa Rica, Perú y Uruguay, entre las escuelas técnicas y las empresas,
entre otros, en los cuales a juicio de algunos los antecedentes socioeconómicos (y la
observadores parece haber una declinación capacidad académica) de los estudiantes que
más que un mejoramiento en la calidad de asisten a las escuelas técnicas y académicas
los profesores de la escuela secundaria (en (el antecedente socioeconómico de los estuparticular
entre los nuevos profesores), si diantes técnicos al parecer es más bajo) y la
esta hipótesis fuera cierta habría que hacerse función concreta que la educación técnica
un enorme esfuerzo a largo plazo. Como desempeña dentro del sistema de educación
ocurre con el mejoramiento de la calidad de secundaria del país. En última instancia, la
la educación primaria, el de la escuela secun- comparación más equívoca es la relativa a
daria requiere la utilización de “exámenes de saber si, por término medio, la educación
aptitud”para los estudiantes en el último año secundaria académica deja al estudiante que
del ciclo secundario y también pruebas no se matricula en la universidad en peores
evaluativas con el objeto de orientar el mejo- condiciones en el mercado de trabajo que los
ramiento de la capacidad de las escuelas egresados de la educación técnica. Esta
para impartir una educación de calidad más comparación tendría que agregar segmentos
elevada. heterogéneos, con la consecuencia de que los
Los educadores están preocupados por el fiables, serían inútiles. Para nuestros fines,
creciente número de estudiantes que egresan lo más importante es que los estudios de las
de la enseñanza media académica pero no se escuelas técnicas serias sugieren que cuando
matriculan en las universidades. Sin embar- éstas están bien adaptadas a las demandas
go, en modo alguno se tiene una indicación del mercado de trabajo pueden fácilmente
clara de si en general estos egresados salen justificar sus mayores costos operacionales.
mejor o peor preparados para el mercado de Por lo mismo, las escuelas secundarias
trabajo que los egresados de las escuelas académicas cuyos planes de estudio y cuya
técnicas. En verdad, estas comparaciones pedagogía se basan en la solución de probleentre
las escuelas secundarias académicas y
técnicas/profe-sionales pueden ser equívocas
si no se tienen en cuenta la amplia variedad
de las situaciones y las circunstancias. ¿Se
hace la comparación con estudiantes que
egresan de escuelas técnicas desvinculadas
de los empleadores o con los estudiantes más
destacados y visibles?16. Estas comparacio
resultados, aunque se basaran en datos
16 El tema es controvertido, a pesar de lo mucho que se ha
escrito al respecto. Los datos sobre la tasa de rentabilidad
sugieren que la rentabilidad media de la inversión en la
educación secundaria técnica en países que han tenido un egresados del ginmasio entre los candidatos más distinguidos
crecimiento relativamente lento es inferior a la rentabilidad para sus programas de aprendizaje (Bock y Timmerman, 1995).
media de la inversión en la enseñanza secundaria académica La investigación en el Brasil sugiere que los estudiantes que
(véase, por ejemplo, Psacharopoulos y Vélez, 1994, respecto asistieron a buenas escuelas profesionales (SENAI) obtuvieron
del Uruguay, que muestra tasas privadas y sociales de ingresos más elevados y tuvieron una movilidad ocupacional
rentabilidad de la inversión mucho más elevadas para la mayor que los que habían recibido hasta cinco años más de
enseñanza secundaria académica que para la técnica), aunque educación académica y formación en el empleo (Castro, 1987).
incluso este punto es objeto de controversia (véase, por
ejemplo, Fiszbein y Psacharopoulos, 1993, respecto de
Venezuela, que muestra unas tasas de rentabilidad algo más
elevadas para la educación secundaria técnica que para la
educación secundaria académica). En economías en un proceso
de crecimiento más rápido, como Hong Kong, la tasa de
rentabilidad de la educación técnica en ocupaciones con gran
demanda (la electrónica, por ejemplo) es más elevada que la de
la inversión en la educación secundaria general, aunque para
otras ocupaciones, con menor demanda, la tasa de rentabilidad
es más baja para la educación técnica (Chung, 1991). En
Alemania, que tiene un “régimen dual” de aprendizaje, la
tendencia de las empresas actualmente es clasificar a los
34
mas y otras habilidades de carácter crítico el punto de vista educativo, el objetivo es
preparan estudiantes que luego pueden incor- aumentar el conocimiento de los jóvenes
porarse satisfactoriamente al mercado de mediante una educación profesional práctitrabajo
en ocupaciones muy diversas, en las ca. Desde el punto de vista de las empresas,
cuales los conocimientos técnicos no son el objetivo de esas escuelas es preparar a los
esenciales17. jóvenes para empleos específicos. Los prob.
En el caso de los estudiantes que no asisten mente inadecuados para producir lo que de
a escuelas secundarias que los preparan para ellos se espera. Al parecer, la más elemental
el ingreso a la universidad18, hay un gran formación en artes y oficios debe trasladarse
número de programas educacionales y de de las escuelas secundarias académicas a
capacitación “de carácter práctico” u orien- otras instituciones, como los centros de
tados al empleo que a todas luces se deben capacitación patrocinados por el ministerio
reformar. Los educadores dicen que la ense- de trabajo o por instituciones privadas. Se
ñanza profesional presta un buen servicio a observa también una tendencia positiva a
los jóvenes que egresan de la primaria y no que la educación técnica industrial más
están interesados en una educación académi- “deseable”se traslade a la educación postseca
o no tienen capacidades para ella. Desde cundaria. En cambio, las ocupaciones cogramas
actuales, sin embargo, son sumamerciales
debieran mantenerse ya que no
entran en conflicto con el carácter distintivo
y los valores de las escuelas académicas. Se
trata, en verdad, de cambios espontáneos
que ya se están produciendo. A principios de
la década de los ochenta más de la mitad de
las matrículas técnicas y profesionales
correspondían a la enseñanza comercial
orientada hacia empleos comerciales y de
oficina. La actual tendencia a “academizar”
la enseñanza comercial de nivel secundario
para impartirle un carácter técnico más
amplio acaso sea un paso importante para
que la educación secundaria sea más atractiva
para los jóvenes de América Latina y el
Caribe, sin obligarlos a adquirir pericias
profesionales más específicas. La educación
técnica de este tipo utiliza los cursos orientados
hacia el empleo (fundamentalmente
hacia los empleos comerciales y de negocios)
para dar más interés a la matemática, la
computación, las ciencias y el lenguaje. Para
que estas asignaturas sean más útiles a
estudiantes que no sacan buen provecho del
entorno de enseñanza y aprendizaje de los
cursos académicos tradicionales19 se trata de
17 En general (aunque no en todos los casos), el conocimiento
general de solución de problemas parece más valioso para los
egresados en su vida de trabajo que las pericias profesionales
concretas porque pone al egresado en condiciones de “ajustarse
al desequilibrio” (Schultz, 1975). En los mercados de trabajo
cada vez más “flexibles” que caracterizan a la nueva economía
mundial, el conocimiento general de matemática, ciencia,
computación y lenguaje que prepara a los egresados para
aprender diversas pericias relacionadas con el empleo, ya sea
en el empleo mismo o en cursos breves de formación, parece
haber adquirido más valor (Carnoy y Castells, 1995). Las
encuestas de empleadores en los Estados Unidos sugieren que,
además de la agilidad cognitiva básica, los empleadores
atribuyen mucha importancia a las pericias de comunicación y
cooperación en los nuevos empleados (Capelli, 1994). Sin
embargo, puede haber excepciones a la regla, especialmente
cuando se trata de educación técnica vinculada estrechamente
con los empleadores y de formación de alta calidad en el
empleo.
18 En la mayor parte de los países de América Latina y el
Caribe, estos estudiantes son minoría: menos del 30 por ciento
de los estudiantes de secundaria en toda la región. En unos
pocos países, en particular en la Argentina, la mayoría de los
estudiantes asiste a escuelas profesionales, técnicas y
profesionales. En los países del Caribe de habla inglesa y en
México, en cambio, del 5 al 12 por ciento de los estudiantes de
secundaria asisten a escuelas profesionales. En el Brasil, con
sólo el 16 por ciento aproximadamente de la cohorte
correspondiente en el nivel posterior al octavo grado de la
enseñanza (básica), el porcentaje de la cohorte correspondiente
en las escuelas técnicas en ese nivel se encuentra en el
intervalo inferior de la amplitud en la región de América Latina
y el Caribe. profesional (véase Stern et al., 1992).
19 En los Estados Unidos este tipo de educación ha adoptado
una modalidad particular denominada cursos de orientación
35
realzar la agilidad cognitiva con técnicas que mucho mayores de obtener empleo al termihagan
participar a los estudiantes en modali- nar sus cursos y tienen acceso a puestos de
dades nuevas. Aunque no se tienen indica- aprendizaje y pasantía mientras están en la
ciones de que los cursos de orientación escuela. Algunos analistas han propuesto
profesional aumenten la empleabilidad de los también que se den subvenciones para los
egresados, por oposición a los egresados cursos privados breves de formación. El
académicos tradicionales, al parecer mejora problema que se ha planteado en los Estados
las tasas de retención y aprendizaje (Stern et Unidos en relación con los programas de
al., 1992) y la posibilidad de que algunos préstamo estudiantil para las academias
estudiantes continúen los estudios técnicos privadas (propietary schools) es que estos
terciarios. establecimientos reciben el arancel antes de
En consonancia con la tendencia hacia el el curso, lo que los priva de todo incentivo
traslado de la educación técnica al nivel por velar por que realmente el estudiante
terciario, algunos países de América Latina complete su curso. Los resultados han sido
y el Caribe han ampliado también los cole- desastrosos. Sin embargo, algunos de los
gios politécnicos o los centros de educación cursos profesionales administrados por
popular relativamente económicos a nivel programas de capacitación financiados con
postsecundario. México ha creado esos rentas de los impuestos sobre la nómina de
colegios politécnicos terciarios, que han sueldos, como en Brasil, Colombia y Costa
tenido éxito en particular en regiones con Rica, parecen relativamente eficientes. Estos
elevadas tasas de crecimiento, como la programas no son exactamente escuelas ni
región fronteriza. Los politécnicos de Méxi- tampoco forman parte de un programa de
co establecen vínculos con las empresas formación en una empresa, sino que son
locales y los estudiantes trabajan a jornada centros de enseñanza profesional y técnica.
parcial en estas empresas, durante el curso Debido al mecanismo de financiamiento, sin
de estudios, como parte de su programa de embargo, los programas y los empleadores
educación. Obviamente, esos vínculos son aparentemente tienen un incentivo para
mucho más exitosos en regiones de rápido establecer vínculos más estrechos con los
crecimiento, como la zona fronteriza con los empleadores, mayor que en el caso de las
Estados Unidos. escuelas técnicas y profesionales académic.
El experimento chileno con algunas aca- sensibles a los cambios en la demanda que
demias secundarias técnicas constituye un surgen del ajuste estructural. Es más probafuerte
argumento en favor de la privatización ble que preparen a los jóvenes para emplearde
una parte importante de la enseñanza se en los sectores de servicios y pequeñas
secundaria y de la enseñanza técnica supe- empresas que se están expandiendo con
rior mediante su transferencia a las asocia- rapidez y que se pueden ajustar rápidamente
ciones de empleadores. En cierto sentido, a los cambios en la demanda de productos
esta es una versión más moderna de lo que el (Castro, 1995b).
SENAI comenzó a hacer en el Brasil hace 50
años. Una desventaja del modelo chileno es En suma, la cambiante función de las escuelas
que esas academias pueden ser relativamente secundarias, de una educación relativamente selecta
costosas (los estudiantes chilenos que asisten a una educación relativamente popular, está llevando
a las academias técnicas reciben una sub- a los reformadores a reconceptualizar la estructura y
vención que quintuplica el valor de la sub- el tipo de enseñanza y aprendizaje en esas escuelas.
vención para “ciencias-humanidades-liceo”). Tanto la escuela secundaria que prepara para la
Los estudiantes parecen tener probabilidades universidad como la escuela secundaria técnica, con
que el estudiante termine satisfactoriamente
cas. Esos programas, por lo tanto, son más
36
prescindencia de que sus estudiantes en última de problemas y enseñanza y aprendizaje particiinstancia
ingresen o no a la universidad, son de patorios. Además, a nivel de toda la región se consicalidad
demasiado baja para preparar a los estudian- dera que la educación técnica y profesional (incluida
tes para la economía y la sociedad del siglo XXI. Los la formación de maestros) tiene que hacer énfasis en
reformadores propugnan grandes cambios en la planes de estudios prácticos y orientados hacia el
formación de los docentes, el proceso de enseñanza y empleo a fin de mejorar la capacidad del estudiante
el plan de estudios, de modo de hacer mucho más para solucionar problemas y dotarle de pericias de
hincapié en niveles elevados, capacidades de solución trabajo en consonancia con el siglo XXI.
37
Formación y habilitación de maestros
La formación normalista está pasando por un período elevados con jubilación a edad más avanzada) y el
de transición en todo el mundo. Las poblaciones de régimen de habilitación (por ejemplo, para pasar de
jóvenes reciben, por término medio, niveles cada vez un proceso prolongado de habilitación de los maesmás
elevados de escolaridad, y los sistemas de tros, mediante una formación normalista estructuraeducación
exigen que los maestros tengan un mayor da, a un aprendizaje breve en el empleo).
conocimiento de las asignaturas y una formación
pedagógica más avanzada. Sin embargo, la forma- La lección que puede derivarse de esa resistencia es
ción normalista ha cambiado poco en América Latina que las mejoras en la calidad de la enseñanza casi
y se pueden plantear serios interrogantes respecto de ciertamente significan que los reformadores tendrán
su eficacia. Esos interrogantes son de particular simultáneamente que enfrentarse a los maestros y al
importancia en un entorno como el de los países de propio tiempo colaborar estrechamente con ellos
América Latina y el Caribe, en los cuales los recur- para elaborar sustitutos atinados del régimen vigente.
sos públicos son exiguos y es imperativo mejorar
radicalmente la calidad educativa. Aun así, los
países de América Latina y el Caribe tienen ante sí
un doble desafío: por un lado, la calidad de la
formación antes del empleo en la región es muy baja Tres tendencias dominaron la captación, capacitación
y muchos de los nuevos maestros están muy mal y habilitación de maestros en América Latina en los
preparados para constituir la vanguardia de un decenios de 1980 y 1990:
ataque contra el problema de la calidad de las escuelas;
por el otro, el cuerpo docente que necesita un a. Con notables excepciones (Colombia, Panamá y
perfeccionamiento mediante un esfuerzo masivo de el Uruguay, por ejemplo), los sueldos de los
formación en el empleo. docentes en casi todos los países de América
No sólo existe una gran variación entre los países de términos reales en los años ochenta. En algunos
América Latina y el Caribe en cuanto a la forma en países la remuneración de los maestros declinó
que enfrentan este desafío (si es que lo hacen), sino también en relación con los sueldos medios
que en casi todos los países los sueldos iniciales son (Cuadros 3 y 4). Los sueldos se recuperaron en
bajos, cosa que hace difícil contratar buenos maes- alguna medida en los años noventa, pero en la
tros de entre los jóvenes egresados de la enseñanza mayor parte de los países fueron inferiores en
secundaria y universitaria. Incluso si los reformado- términos reales a los niveles registrados en 1980.
res estuvieran dispuestos a introducir cambios En comparación con los sueldos medios, con
deseables en las técnicas de captación y formación de todo, las políticas en el decenio de 1990 benefilos
maestros, los sindicatos de maestros opondrían ciaron mucho más a los maestros que a los
una resistencia general a esos cambios. Así ocurre, trabajadores medios. Sin embargo, en muchos
en particular, cuando se trata de modificar las estruc- países, el bajo nivel de las remuneraciones hizo
turas de sueldos (por ejemplo, de un régimen de bajos que fuera más difícil captar a jóvenes talentosos
sueldos iniciales con jubilación anticipada y pensio- para puestos en la enseñanza.
nes elevadas a un régimen de sueldos iniciales más
TENDENCIAS EN LA
FORMACIÓN NORMALISTA
Latina se contrajeron de manera pronunciada en
38
b. A pesar de la contracción de los salarios, la año sólo para formar maestros para la priformación
media antes del empleo de los mera infancia, la enseñanza correctiva y las
nuevos maestros parece haber aumentado en labores de punto. Los centros de educación
algunos países (México, Barbados, Hondu- popular conceden títulos de carreras breves
ras y Panamá, por ejemplo). Ello se debió a en enseñanza de las artes y educación física.
dos razones. Primera, debido a su seguridad Todos los demás contenidos de formación
en el empleo, la docencia sigue siendo atrac- normalista general son ahora de nivel univertiva
para los egresados de secundaria de sitario (Barbados, Ministerio de Educación,
clase socioeconómica más baja que se intere- 1993). En México, al establecerse la nueva
san en una carrera profesional, a pesar de “carrera magisterial”, los cursos tienen
que los sueldos sean bajos o declinen. En puntos que los maestros necesitan para
Panamá (donde los sueldos reales de los incorporarse al servicio y ascender en la
docentes se mantuvieron casi constantes), escala de sueldos. En el pasado, los cursos
por ejemplo, hubo una disminución en el se tomaban durante la jornada de trabajo y
porcentaje de maestros no habilitados en los los maestro cobraban el sueldo mientras
años ochenta, de 14,5 por ciento a 10 por asistían a sus cursos (formación en el emciento.
El Ministerio de Educación da ahora pleo). Actualmente, sin embargo, los maesmás
prioridad a los maestros con títulos tros tienen que perfeccionarse tomando
universitarios. En Honduras los colegios cursos (y obteniendo títulos habilitantes)
normalistas producen anualmente 2.000 fuera de la jornada de trabajo en la Universimaestros,
que compiten por 700 plazas dad Pedagógica Nacional. Un porcentaje
docentes. Habida cuenta de ese superávit, el creciente de los nuevos maestros (de prima-
Ministerio de Educación está reemplazando ria), son egresados universitarios y el sistegradualmente
a los maestros sin títulos con ma reformado está acelerando esa tendencia
maestros con título (República de Honduras, (Imaz, 1995).
1991). En México las elevadas tasas de
desempleo en toda la economía hicieron Sin embargo, el nivel de los títulos no auelevar
la oferta de jóvenes que se postulan a mentó en todas partes y en algunos países,
cargos docentes a pesar de una radical como en la Argentina, aunque no hubo camdeclinación
de los sueldos. Un porcentaje bio en el nivel de los títulos, de acuerdo con
creciente de los postulantes tenía títulos un análisis, se advirtió una declinación cuanuniversitarios.
titativa y cualitativa de los postulantes a
Segunda, en la mayor parte de los países, la normalistas de primer año en la Argentina
preparación de los maestros antes del empleo acaso haya declinado de 14.000 en 1987 a
está pasando de las escuelas normalistas de 10.400 en 1992 y estos estudiantes son, cada
media enseñanza a las escuelas normalistas vez más, egresados de la secundaria que no
postsecundarias y, en algunos países, de las han podido cursar carreras universitarias
escuelas normalistas postsecundarias a las (Braslavsky, 1995). En el Uruguay la escauniversidades
(UNESCO, 1994). La migra- sez de postulantes para cargos docentes ha
ción de los programas formales de prepara- llevado a aceptar postulantes sin habilitación
ción de maestros a colegios normalistas y, en para llenar los cargos más difíciles de cubrir
particular, de los colegios normalistas a en las zonas rurales y las zonas urbanouniversidades
polivalentes se ha producido marginales y a proponer una reducción de
junto con una creciente colaboración entre los estudios en los Institutos Normales de
las instituciones académicas de educación y cuatro a dos años (Filgueira y Marrero,
los organismos de gobierno. Barbados utiliza 1995). Esto ocurrió a pesar del aumento de
los colegios normalistas con cursos de un los sueldos reales de los maestros del Urucargos
docentes. El número de estudiantes
39
guay (en relación con los sueldos urbanos inter- maestros chilenos han tenido tradicionalmenmedios).
En Costa Rica el Ministerio de Educación te una buena formación.
reemplazó casi el 20 por ciento de los maestros
habilitados en las escuelas secundarias con “aspiran- c. En algunos países, las reformas de descentes”
y “autorizados”, categorías ambas de personal tralización han transferido el control de la
no habilitado para la docencia (Carnoy y Torres, formación normalista del gobierno central a
1994). En el Perú el porcentaje de maestros sin los estados y, en el caso de Chile, a las
habilitación aumentó en el decenio de 1980, razón universidades o a ciertas instituciones de
por la cual para 1990 más del 50 por ciento de los formación normalista. En el Brasil, la mayor
maestros de primaria y casi el 50 por ciento de los parte de los maestros egresan de universidaprofesores
de secundaria carecían de habilitación des privadas o de instituciones de estudios
(Banco Mundial, 1993). superiores reglamentadas por el Estado
En Chile, en el decenio de 1980, las reduc- autónomas. El atributo significativo de este
ciones de los gastos del gobierno central cambio es que las políticas centralizadas se
obligaron a las escuelas a contratar un nú- expresan cada vez más en términos de metas
mero cada vez mayor de maestros sin habili- y menos en términos de procedimientos. Los
tación, incluso en momentos en que se eleva- organismos centrales— a veces gubernamenban
las calificaciones formales. Aunque en tales y otras veces asociaciones profesionales
1987 se dispuso por ley que los maestros no gubernamentales— deben rendir cuentas
debían tener título universitario, se continuó por la definición de las metas; por su parte,
contratando a muchos maestros que no lo los organismos locales deben rendir cuentas
tenían y a los cuales se les permitía en cam- por la formulación de procedimientos para
bio obtener sus títulos por correspondencia lograr esas metas. Esta pauta de administra-
(Banco Mundial, 1991; Comité Técnico, ción se distingue de pautas anteriores en las
1994). Sin embargo, esta tendencia se invir- que las autoridades centralizadas determinatió
en parte en los años noventa porque se ban la política en términos de procedimienpermitió
nuevamente que las universidades tos. Dentro de la pedagogía educacional, se
otorgaran diplomas en educación después de observa una pauta análoga de administración
1990 y porque hubo fuertes aumentos en los representada por el cambio de un plan de
gastos en educación (y en los sueldos de los estudios procesal a un plan de estudios
docentes). Aun así, existe una verdadera “basado en resultados”. Por lo tanto, si bien
preocupación entre los educadores más hay que reconocer los aparentes aspectos de
destacados que opinan que la formación administración local, es importante tener en
antes del empleo se debe reformar de manera cuenta también la nueva función del “centro”
radical de modo de coordinar mejor los en la definición de las metas de la educación
planes de estudio y elevar los requisitos y las insuficiencias de las categorías de
(Brunner y Cox, 1995). El problema en administración “centralizada” y administra-
Chile sigue siendo que la vasta mayoría de ción “descentralizada” para describir las
los maestros egresan de diversas institucio- transformaciones que se han producido en la
nes de formación normalista que aplican sus formación normalista. En la Argentina la
propios planes de estudio, en la hipótesis de responsabilidad por los servicios educativos
que el “mercado”para los maestros evaluará se trasladó recientemente de la nación a las
a cada una de estas instituciones y producirá provincias. La Ley federal de educación de
una mayor demanda por los maestros con la 1993 estableció los contenidos básicos de los
mejor preparación. Dicho esto, en compara- planes de estudio de las escuelas de todas las
ción con la mayor parte de los países de la provincias y la Red Federal de Formación
región de América Latina y el Caribe, los Normalista estableció el contenido básico de
federal, aunque en la práctica son muy
40
los planes de estudio de formación normalis- breves de formación en el empleo que preta
(Dussel, 1995). El financiamiento de la suntamente se traducen de manera directa en
formación normalista refleja una pauta aumentos del rendimiento de los alumnos, en
similar de determinación de las metas a nivel lugar de tratar de acrecentar esos conocicentral
y de rendición de cuentas a nivel mientos mediante mejoras en la formación
local; también ha habido un aumento de las antes del empleo que sólo se aplicarían a los
subvenciones globales, una disminución de nuevos maestros.
las subvenciones con afectación especial y
fuentes más diversificadas. El “Plan Social” Además de atribuir más importancia a la formación
de la Argentina financia programas de en el empleo, la formación normalista en años recienformación
en el empleo que han sido elabo- tes ha incluido también la elaboración de cursos
rados y planificados a nivel local (Dus- acelerados y materiales suplementarios. Esos matesel,
1995). Análogamente, la gestión de riales suplementarios han sido elaborados por divermuchas
escuelas normalistas postsecunda- sos sectores académicos, gubernamentales, internarias
de México (universidades pedagógicas cionales científicos y empresariales para atender la
e institutos tecnológicos rurales) se trasladó demanda de instructores en temas tecnológicos y
a los estados en 1992, pero la determinación especializados y para acrecentar el conocimiento. El
de las normas relativas a la formación nor- Ministerio de Educación de la Argentina publicó en
malista sigue corriendo de cuenta del gobier- 1993 folletos redactados por importantes hombres de
no federal. ciencia, en una serie denominada “nueva escuela”,
La descentralización ha ido acompañada en las asignaturas de física, matemática, biología y
también de un cambio de énfasis en el per- ciencias sociales. Otros ejemplos: Colombia basa su
feccionamiento de la formación normalista, reforma de las escuelas rurales, dentro del plan de la
que ha pasado de la formación antes del Escuela Nueva, en materiales didácticos especiales y
empleo a la formación en el empleo. Este cursos de una semana durante el primer año de
cambio se debe en parte a la eficiencia edu- funcionamiento de la escuela; el proyecto de mejocacional
(al parecer, aumentar la formación ramiento de la escuela primaria en Chile financiado
en el empleo resulta más eficaz en función con recursos del Banco Mundial atribuye gran
de los costos que mejorar o ampliar la for- importancia a una campaña global de teleformación
mación antes del empleo; véase Lockheed, en el empleo para los maestros a fin de mejorar la
Verspoor et al., 1991). También se debe a calidad de las escuelas; y la reforma de la educación
una política de gestión relacionada con la secundaria de Jamaica (grados séptimo a noveno)
descentralización: el perfeccionamiento financiada con recursos del Banco Mundial incluye
educativo guarda una relación directa con un componente importante de formación en el empleo
los incentivos salariales de los maestros. Se en el nuevo plan de estudios para más de 5.000
trata de inducir a todos los maestros median- maestros (Banco Mundial, 1992).
te incentivos de sueldos a tomar cursos
para complementar los conocimientos de los maestros
LA CALIDAD DE LOS MAESTROS
ES LA BASE DEL MEJORAMIENTO
DE LA CALIDAD EDUCATIVA
La elevada calidad media de la educación básica en docentes, el nivel de las remuneraciones de los
los países industrializados tiene su fundamento en un docentes y las condiciones de trabajo de éstos. Es
nivel relativamente elevado de competencia docente. también una función de los niveles exigidos en la
Eso se debe a que la docencia sigue siendo una
profesión atractiva para las personas con un nivel
relativamente elevado de educación, lo cual, a su vez,
es una función del respeto social acordado a los
41
formación normalista. elemento importante para atraer a los jóvenes a la
En América Latina las presiones que gravitaron sobre Habrá que llegar a alguna avenencia con el actual
el gasto público en el decenio de 1980 a causa de la régimen de jubilaciones si los países quieren mejorar
competencia mundial colocaron a los maestros en una la captación de maestros. La reciente encrucijada en
posición desventajosa. Si bien la educación y la que se encontraron el Gobierno y los sindicatos de
producción de conocimientos son el fundamento del maestros en Costa Rica (agosto de 1995) giró precidesarrollo
económico y social en la nueva economía samente en torno de la jubilación anticipada y el
mundial de la información, en general se considera sistema jubilatorio recargado.
que la educación pública es ineficiente y constituye
un desperdicio de recursos. A la profesión docente se
le ha atribuido gran parte de la culpa. Además, a
diferencia de Europa y de los Estados Unidos, la
formación normalista, en lugar de estar basada en un Los maestros en los países de América Latina, en
amplio conocimiento de las humanidades, las ciencias general, han estado a la defensiva en el decenio de
y la matemática, se considera una formación profe- 1980. En Chile los maestros perdieron (y recuperasional
especializada. Los institutos normalistas, en ron) sus derechos de negociación y en la Argentina,
general, son de baja calidad, aunque en casi toda la México y algunos países de Centroamérica perdieron
región son instituciones terciarias. En consecuencia, un considerable terreno en materia de sueldos en
cada vez en mayor medida, el personal contratado relación con otros trabajadores y profesionales. Los
para la docencia no está preparado a nivel elevado en sindicatos de maestros han tratado de prevenir esas
los conocimientos de asignaturas básicas, tiene menos pérdidas, pero no han salido muy bien parados. El
confianza en sus propias capacidades intelectuales o resultado final del conflicto entre los sindicatos y su
directivas y no es colocado en un contexto docente en empleador, el estado (municipal, estatal o federal) ha
el cual las pericias de enseñanza se empleen de hecho que la reforma educativa sea difícil, incluso
manera coherente para lograr metas educativas bien cuando se ha traducido en un aumento de los sueldos
definidas. En algunos países, como la Argentina y el para los maestros y en mejores condiciones educati-
Brasil, los sueldos de los docentes son demasiado vas para la enseñanza (por ejemplo, Minas Gerais).
bajos para atraer a jóvenes bien preparados. En algunos casos, como en México, la situación
Aunque los sueldos iniciales de los docentes tienen un rebelión de una parte significativa de los maestros
nivel que dificulta la contratación de jóvenes de contra un sindicato corporativista, política y administalento,
una vez que se han incorporado al sistema se trativamente inseparable del partido gobernante (el
benefician de ascensos automáticos, se jubilan PRI) (Imaz, 1995). Muchos docentes en el grupo
jóvenes (por lo común a alrededor de los 50 años) y, disidente apoyaron la reforma de descentralización
en muchos países, reciben el sueldo completo al del Presidente Salinas porque estimaron que debilitajubilarse.
En algunas regiones dentro de países ría a los dirigentes dominantes aliados con el PRI. En
grandes como el Brasil, los maestros y directores son algunos casos, cuando las reformas de descentralizaa
menudo los beneficiarios de nombramientos políti- ción fueron impulsadas por razones de financiamiencos
(empreguismo) y muchos maestros están en la to (como la reforma colombiana inicial) e iban a
nómina de sueldos, pero no en el aula (Plank, 1996). debilitar evidentemente la capacidad de negociación
Ello significa que los presupuestos de educación de de los docentes, los sindicatos de maestros trataron y
América Latina tienen un fuerte componente de lograron influir en la orientación de la reforma. En la
maestros que no enseñan (principalmente maestros reciente reforma de descentralización de Nicaragua
jubilados, pero también maestros fantasmas; respecto el sindicato de docentes también se opuso a la reforde
la eliminación del desperdicio en las esferas ma (por las mismas razones que en Colombia), pero
brasileñas, véase el Recuadro 2 relativo a la reforma no tuvo éxito. En Costa Rica, donde no ha habido
en Minas Gerais). Aunque las pensiones son un una reforma educacional importante, los sindicatos
enseñanza, los sueldos iniciales son más importantes.
LOS SINDICATOS DE MAESTROS
Y LAS REFORMAS EDUCATIVAS
sindical se vio grandemente complicada por una
42
han luchado contra las tentativas del Gobierno por
reducir los sueldos y las pensiones, unas veces con
éxito y otras veces sin éxito. Ampliar el acceso de los maestros a la formación en
Los sindicatos de maestros (y todos los sindicatos de parte de los maestros en el sistema educacional ya
la función pública) deben reconocer, cuando se han sido contratados y (en muchos países) no pueden
oponen a las reformas, que imparten educación, no al ser reemplazados (aunque la rotación de maestros en
gobierno que los emplea, sino al público directamente algunos países es bastante elevada) por razones
— en este caso, a los padres y a sus hijos— , que políticas y otras razones. Es lógico que en los casos
desea recibir el mayor rendimiento a cambio de los donde existe un rápido incremento en la inscripción
impuestos que pagan. Las reformas prometen acre- (regiones rurales, y, a menudo, en la educación
centar la eficiencia educativa y si los maestros se secundaria) que la formación pre-servicio debería
oponen a ellas es fácil para los reformadores tachar- tener mayor peso. Dicho esto, cabe señalar que la
los de egoístas y decir que no se interesan en la formación antes del empleo, en general, es de baja
educación de los niños sino sólo en su propio sueldo calidad en toda la región. Los reformadores de la
y bienestar. A decir verdad, los sindicatos de maes- educación tienen ante sí el doble desafío de aumentar
tros en los países de América Latina y el Caribe en grandemente la formación en el empleo, para perfecgeneral
no han podido lograr que el público se identi- cionar la formación de los maestros, y de reformar
fique con su causa, en parte porque los maestros rara radicalmente la educación antes del empleo para
vez han luchado por reformas que acrecienten el elevar el nivel exigido de los nuevos maestros.
rendimiento educacional de los niños. Si bien indivi- Existen buenas razones para prestar mucha más
dualmente los maestros a menudo han sido admirados atención a la formación antes del empleo. Primera,
por sus excelentes esfuerzos por mejorar el aprendi- las nuevas estrategias pedagógicas introducidas en la
zaje de los niños, los sindicatos de maestros, en su formación normalista en los países altamente desacalidad
de organización colectiva de los maestros, rrollados, para mejorar el aprendizaje de los alumrara
vez han contribuido a iniciar reformas para dar nos, dependen cada vez más de contar con un cuerpo
más eficacia a las escuelas. En esencia, aunque han docente bien preparado, que cada vez más está
exigido que los maestros sean tratados como profe- integrado por egresados universitarios de las disciplisionales,
los sindicatos por lo común han interpretado nas específicas. La formación normalista en estos
que su función es la de representar a los maestros países integra el aprendizaje del contenido en ciensólo
como trabajadores en relación de dependencia. cias, matemática y estudios sociales con el aprendiza-
Esto podría suscitar un debate en cuanto a la repre- je de una “actitud” flexible respecto de la forma en
sentatividad de las organizaciones de docentes. que los niños aprenden y resuelven problemas. En esa
Al mismo tiempo, como sostuvimos anteriormente, enfoques de solución de problemas en distintas
los gobiernos de los países de América Latina y el asignaturas.
Caribe no han sabido reconocer las dificultades que
se les plantean a los maestros en su labor y se han Segunda, la formación en el empleo produce resultanegado
a colaborar con los sindicatos de maestros dos mucho mejores con un enfoque bien orientado en
— que han asumido una posición defensiva— en la función de metas y objetivos, una integración coheelaboración
de reformas que los maestros puedan rente de esa formación con niveles relativamente
apoyar. La reforma en Minas Gerais y las medidas elevados de conocimiento de la asignatura y la
más recientes de Chile por racionalizar reformas capacidad para aplicar nuevos métodos de enseñanza
anteriores bien podrían ser un modelo para las y planes de estudio en el contexto de expectativas y
negociaciones entre los sindicatos y el gobierno en niveles elevados. Es difícil imaginar esas expectatiotros
países. vas y niveles a menos que los maestros sean conside-
FORMACION EN EL EMPLEO
O FORMACION ANTES DEL EMPLEO
el empleo es un elemento crucial, porque la mayor
formación se hace hincapié también en diferentes
rados y se consideren a sí mismos como dirigentes
intelectuales en el contexto de la escuela y del siste43
ma educativo. un cuerpo docente más calificado habrá que aumen-
Un problema importante en los países de América Estados Unidos, por ejemplo, el fuerte aumento de
Latina y el Caribe es que las instituciones de forma- los sueldos iniciales de los docentes ha elevado los
ción normalista no imparten a sus estudiantes el puntajes medios del SAT de los nuevos maestros en
fundamento educativo antes del empleo que se necesi- 100 puntos) y mejorar las condiciones de la enseta
para una buena enseñanza. Ello puede significar ñanza, especialmente en las escuelas en peores
que los maestros de la región hayan de provenir cada condiciones. Es difícil contratar personal calificado
vez más de los egresados universitarios, a quienes se en la enseñanza cuando las clases son demasiado
puede entonces formar en pedagogía en cursos de grandes, la obra física está deteriorada, la atmósfera
habilitación de un año (o menos), complementados de la escuela es desagradable e incluso escasean los
con cursos de formación en el empleo. En otras suministros rudimentarios para la enseñanza.
palabras, acaso tenga más sentido decir que los
profesionales de la enseñanza son los que enseñan El proceso de habilitación es más burocrático que
(una definición de empleo) y no los que reciben instructivo. A menudo es largo y difícil. En México,
formación en instituciones normalistas (una defini- donde un porcentaje creciente de los nuevos maestros
ción de formación profesional). También sugiere que son egresados universitarios, la habilitación obliga a
los egresados universitarios en otras disciplinas que estos egresados a tomar un año completo de cursos
quieran dedicarse a la docencia pueden obtener el de fin de semana carentes de interés, al tiempo que
certificado habilitante mediante un proceso de enseñan a jornada completa. Muchos son los que,
habilitación relativamente breve, complementado por interesados en la docencia, se desalientan ante este
cursos en el empleo. Cuantos más sean los egresados proceso.Una opción más lógica e interesante sería
universitarios que se incorporen a la docencia, tanto designar un número suficiente de “maestros instructomás
sentido tendrán los cursos de formación en el res” en el sistema educacional para impartir formaempleo,
pues estos cursos estarán orientados hacia ción en el empleo a los nuevos maestros. Los nuevos
la práctica y no hacia el conocimiento. En países egresados de la universidad contratados como maescomo
la Argentina y el Uruguay donde hay una tros aprenderían a enseñar como practicantes en el
escasez de postulantes para los cargos docentes existe aula con un “instructor”. Este sistema es similar al
una necesidad especialmente grande de recurrir a este utilizado en Alemania para la formación técnica y la
tipo de habilitación de los docentes, en lugar de formación normalista; en el sistema alemán los
reducir el nivel de los requisitos para obtener el título jóvenes egresados de la secundaria reciben formación
docente (Braslavsky, 1995). en empresas con trabajadores experimentados y
El problema principal de la captación de egresados días por mes (Bock y Timmermann, 1995). En
universitarios es que los sueldos de los maestros son verdad, Alemania prepara a sus maestros de la
bajos, que las condiciones de la enseñanza son misma forma. No puede haber una manera mejor de
difíciles y que el actual proceso de habilitación aprender a ser un buen maestro. El instructor, a su
— debido fundamentalmente a la presión ejercida por vez, recibiría un sueldo más elevado por sus funlos
sindicatos de maestros— es innecesariamente ciones y velaría por transmitir al practicante los
oneroso. Algunos países enfrentan también el proble- elementos esenciales de la buena enseñanza, intema
de la baja capacidad del sistema universitario grando la teoría con la práctica, y evaluaría su
para preparar docentes en el número requerido por el progreso. En el mejor de los casos, el practicante y el
sistema educacional. En el corto plazo, la educación instructor establecerían una relación creadora e
universitaria subsidiada para los que estén dispuestos innovadora que beneficiaría a ambos, a los demás
a comprometerse a enseñar por algunos años después maestros de la escuela y a los alumnos. Ese sistema
de recibirse y otros incentivos podrían inducir a los de formación eliminaría enteramente el actual sistema
egresados universitarios a incorporarse a la docencia. de formación normalista antes del empleo. Sólo
No obstante, en el más largo plazo, para contar con funcionaría si los maestros instructores, que recibitar
los sueldos iniciales (en el estado de Connecticut,
asisten a cursos de educación profesional algunos
44
rían remuneraciones mucho más elevadas, pudieran, flexibilidad suficiente para ajustarse a esas diferende
la misma manera o de manera aún mejor que los cias. La cuestión de cómo se hará para extraer un
cursos tradicionales de formación normalista, conso- mayor esfuerzo y un esfuerzo más focalizado de los
lidar los conocimientos de la asignatura con métodos maestros es de carácter crucial. Gran parte de los
pedagógicos adaptados a diferentes tipos de aprendi- datos sugiere aparentemente que la buena gestión, la
zaje. Mediante este traslado de la formación norma- supervisión frecuente, cuidadosa y constructiva, la
lista a la formación en el empleo se podrían obtener participación de los padres (en las zonas rurales la
grandes economías. intervención de la comunidad en la supervisión acaso
INCENTIVOS Y EVALUACIÓN
DE LOS MAESTROS
enunciado de metas claras para los maestros son más
Otro problema serio es el relativo a determinar si los importantes para aumentar el esfuerzo y la calidad
regímenes de incentivos basados en las evaluaciones del esfuerzo que los incentivos monetarios individuadel
desempeño de los maestros o de las escuelas les (Elmore et al., 1995).
tienen un efecto positivo sobre la calidad de la enseñanza.
Aunque esos regímenes se han ensayado en los También hay que obrar con cuidado en cuanto a los
Estados Unidos (en el estado de Carolina del Sur se métodos de evaluación de los docentes. En la sección
ha utilizado un sistema de incentivos para las escue- anterior se examinó la evaluación de los alumnos
las y en otros estados se han utilizado programas de mediante pruebas del rendimiento. En caso de los
incentivos para “maestros mentores”), los resultados alumnos, el aprendizaje de los contenidos para las
no tienen un signo bien definido en cuanto a producir pruebas es una medida razonable de diferentes tipos
mejoras sostenidas en los rendimientos. Desafortuna- de atributos valiosos en el alumno, incluidos la
damente, carecemos de pruebas fiables respecto de si disciplina, la aptitud, la concentración en la tarea y la
el producto educativo responde al mismo tipo de absorción del plan de estudios requerido. Sin embarincentivos
de mercado que la producción de servicios go, si los resultados de las pruebas administradas a
privados, en la cual la tecnología es claramente los alumnos se emplean para evaluar a los maestros,
comprendida, la relación entre las pericias indivi- el significado de la evaluación resulta menos claro.
duales y la mayor productividad es mucho más fácil Puede depender no sólo del maestro del alumno, sino
de determinar y por lo común se pueden impartir las de los maestros de años anteriores y también de la
pericias que producen niveles más elevados de combinación de alumnos que tenga el maestro (los
productividad. La muy buena enseñanza es relati- maestros con antigüedad pueden tratar de trasladar a
vamente fácil de identificar, pero la naturaleza los alumnos “problemáticos” a las clases de los
subjetiva del juicio crea problemas prácticos para maestros más jóvenes). La combinación de alumnos
poner en vigor un auténtico régimen de “remunera- puede afectar también los resultados de toda la clase.
ción por mérito” para el maestro medio. Además, Si bien los resultados de las pruebas (en particular,
acaso no sea fácil reproducir la enseñanza excelente. los aumentos de puntaje) pueden ser más útiles para
En parte proviene de un mayor esfuerzo, de una evaluar a las escuelas, los directores de las escuelas
mejor técnica pedagógica o de una atención más pueden alterar los resultados de las pruebas, por
cuidadosa a un determinado plan de estudios. El ejemplo, determinando qué alumnos estarán “ausenrendimiento
de los alumnos debiera mejorar si se dan tes” el día de la prueba. En las evaluaciones de los
incentivos a los maestros que empeñan un mayor maestros y de las escuelas se corre también el riesgo
esfuerzo, emplean esas técnicas o prestan más de que las escuelas “enseñen la prueba”, restando
atención al plan de estudios. Sin embargo, gran parte importancia a todo el aprendizaje que no esté relaciode
la mejor enseñanza radica en tener un conocimien- nado con el aumento de los puntajes en la prueba. Si
to mayor de las asignaturas o una personalidad bien esta técnica es atinada en las pruebas que
receptiva que perciba las diferencias individuales determinan si los alumnos pasarán o no al siguiente
entre los alumnos de los estilos de aprendizaje y tenga nivel de la enseñanza, carece de todo sentido en un
sea la única forma eficaz de garantizar la asistencia
de los maestros; véase el Recuadro 4), la asistencia
técnica de elevada calidad, la cohesión colectiva y el
45
régimen de incentivos para la remuneración o el deficiente del maestro se puede identificar y se
ascenso de los maestros. pueden tomar medidas para corregirlo, como la
Si bien “el sistema de remuneración por mérito” sigue administrativas. Por lo mismo, algunos incentivos al
siendo una idea interesante que es de difícil aplica- desempeño excepcional pueden a menudo ser una
ción, no se ha de interpretar por ello que se aprueba buena idea, siempre que se eviten las políticas de
que no se supervise y trate de evaluar el desempeño incentivar el mejor desempeño mediante el traslado
de los maestros. Si bien podemos carecer de medios de los maestros a clases más fáciles o a escuelas
prácticos para introducir nexos firmes entre el desem- mejores.
peño en el aula y la remuneración, el desempeño
formación adicional, los traslados y otras medidas
46
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50
Tabla 1
Matrícula de niñas y mujeres como proporción de la matrícula total e índices de matriculación de mujeres (entre
paréntesis), por nivel de escolaridad y por país, 1980 y 1993 (porcentajes).
País/año
Educación primaria Educación secundaria Educación universitaria
1980 1993 1980 1993 1980 1993
Argentina 49 49 53 51 (62) 43 47a (43)
Barbados 50 49b 50 47c (72) 48 59b (21)
Belice 48 48 54 51d (37) --- ---
Bolivia 47 47 43 46e (27) --- ---
Brasil 49 --- 54 --- (19)* 48 54 (14)
Chile 49 49 53 51 (55) 40 --- (16)
Colombia 50 50 50 54 (68)+ 43 50b
Costa Rica 49 49 53 51 (42) --- ---
Cuba 48 49 50 52 (62) 48 58d (21)
Rep. Dominicana 50 50 --- 58 (29) --- ---
Ecuador 49 49d 50 50d (56)+ 37 39a
El Salvador 49 49 48 52 (16)c 42 51 (13)b
Guatemala 45 46 45 47 (23)+ --- ---
Guyanax 49 49f 51 52 32 54 (9)
Haitíx 46 48 47 49e (21)+ 35 29g
Honduras 50 50 50 55b 38 42d (7)
Jamaica 50 49d 53 51d (68) 57g 63b (5)
México 49 48 47 50 (58)+ 30 46 (13)
Nicaragua 51 50 53 53 (44)+ 57g 50d (8)
Panamá 48 48 52 51e (33) 55 58g (29)
Paraguay 48 48 --- 51 (33) 45f 40 (9)
Perú 48 --- 45 --- (46)# 34 --- (40)+
Suriname 48 49 53 53 43g 40
Trinidad y Tobago 50 49 --- 50 (67) 38 50 (6)
Uruguay 49 49 53 --- (81)* 53 --- (30)+
Venezuela 50 50d 58 57d (24) --- ---
Fuente: UNESCO. 1995. Anuario Estadístico. París: UNESCO. Números entre paréntesis representan índices netos de matrícula
para mujeres en educación secundaria y universitaria, respectivamente, para el año 1993, a menos que se incluya una aclaración
al respecto.
Notas: a. 1987; b. 1991; c. 1989; d. 1992; e. 1990; f. 1988; g. 1985; x. sólo secundaria en general; * matrícula bruta, hombres y
mujeres; +. matrícula bruta, mujeres; # . matrícula neta, hombres y mujeres.
51
Tabla 2
Indice de crecimiento bruto ... (GDP) per cápita y crecimiento del gasto público total y del gasto en educación.
(1) Crecimiento Crecimiento Gasto en
Crecimiento prod. bruto ... gasto público gasto educación educación
(2) (3) (4)
PIB pública % del PIB
País 80-92 85-92 1990/1980 1980-1990 1990/1980
Alto crecimiento
Barbados
Belice
Chile
Colombia
Jamaica
Uruguay
142127140907 115452232534 1.10 (33.0) 3.1 1.23 (8.0)
1.14 (28.8) 3.1 1.17 (6.0)
0.76 (22.1) -2.6 0.80 (3.7)
1.15 (15)++ 5.0 1.53 (2.9)
1.04 (46.0)+ -1.0 0.87 (6.1)
1.26 (28.7) 4.3 1.35 (3.1)
Crecimiento lento
Argentina
Brasil
Costa Rica
Rep. Dominicana
Ecuador
El Salvador
Honduras
México
Panamá
Venezuela
-0.7 1.4 0.68 (13)— -0.2— 1.08 (4.1)
-0.8 -0.5 1.22 (25.6) 3.9 1.28 (4.6)
0.0 1.8 0.97 (25.5) -2.4 0.59 (4.6)
-0.1 0.4 0.64(11.0)+++ -2.1— 0.76 (1.7)
-0.1 0.1 1.06 (15.9) -5.3 0.50 (2.8)
-0.7 0.7 0.64 (11.2) -7.1 0.46 (1.8)
-0.7 0.2 0.89(18.O)+++ 5.6 1.44 (4.6)
-0.1 0.1 10.3 (17.9) -2.5 0.87 (4.1)
-0.1 -0.6 0.91 (30.4) 1.7 1.12 (5.5)
-0.5 1.8 1.20 (22.4) -1.2 0.93 (4.1)
Crecimiento negativo
Bolivia
Guatemala
Guyana
Nicaragua
Perú
Suriname
Trinidad y Tobago
-1.7 -0.1 0.78 (22.5) -3.3 0.68 (3.0)
-1.4 0.4 0.86 (12.0)— -2.2 0.74 (1.4)
-2.2 -0.4 0.97 (62.0) -7.6 0.48 (4.7)
-3.5 -4.4 1.22 (39.3) 10.6++ 1.06 (3.4)
-2.8 -3.3 0.61 (12.5) 2.4++ 1.10 (3.4)
-1.3 -0.5 1.38 (51.0)+ 0.9 1.24 (8.3)
-2.6 -2.4 1.09 (35.0)— -1.4 1.02 (4.1)
Fuente: Banco Mundial. Informe mundial sobre desarrollo, 1993, Tablas 1 y 10; UNESCO, Informe mundial sobre educación,
1993, Tablas 1 y 10; Fondo Monetario Internacional, Anuario internacional sobre estadísticas financieras, 1994.
Columna (1): Indice anual de crecimiento del GDP real per cápita en 1980-92, a menos que se indique lo contrario.
Columna (2): Proporción de los gastos totales del gobierno central como porcentaje del PIB en 1992 en comparación al año 1980,
a menos que se indique lo contrario. Números en paréntesis corresponden a los gastos del gobierno central como porcentaje del
PIB en 1992, excepto que se indique lo contrario.
Columna (3): Indice anual de crecimiento de los gastos reales en educación pública en 1980-90, a menos que se indique lo contrario.
Columna (4): Proporción de los gastos en educación pública como porcentaje del PIB en 1990 con respecto a los mismos gastos
en 1980, a menos que se indique lo contrario. Números entre paréntesis son gastos en educación pública como porcentaje del PIB
en 1990, a menos que se indique lo contrario.
Notas: Alto crecimiento se define como aquel que es mayor que el 1.0% de crecimiento per cápita por año. Crecimiento lento se
define como aquel que se encuentra entre el -0.1 y 1.0 per cápita por año. Si el índice de crecimiento se elevó o disminuyó durante
el período de 1985-92 con respecto a la categoría de crecimiento lento, se lo incluyó en la categoría de crecimiento negativo, o se
lo trasladó de esta última categoría a la de crecimiento lento.
Colombia: ++1989/1980; Jamaica: +1985/1980; Rep. Dominicana: +++1992/1980, *** 1989/1980; Argentina: *** 1989/1980;
Honduras: +++1992/1980; Suriname: +1986/1980; Trinidad y Tobago: ***1989/1980; Guatemala: ***1989/1980; Perú:
++1989/1980; Nicaragua: ++1989/1980.
52
Tabla 3
Cambios en los salarios reales de los maestros del sector público, década de 1980 y 1990, varios países (índice:
1980=100)
País Nivel
Año
1980 1982 1985 1988 1990s
Argentina Primaria 100100100 696464 957458 5956 45 (1992)
Secundaria 40
Superior 37 (1992)
Barbados Primaria/ 100 56 47 (1993)
Secundaria*
Belice Primaria* 107 100 53 69 (1993)
Bolivia Primaria/ 100 34 23 73 (1987)
Secundaria
Chile Primaria 100 133 105 70 (1990) 120 (1993)
Colombia Primaria 100100 10398 10291 102 (1987)
Secundaria 88
Costa Rica Primaria 100100 7466 7261 7563 96 (1990)
Secundaria 80
El Salvador Primaria 100 78 62 43 32 (1992)
Guatemala Primaria 100100 9090 7070 54 (1987)
Secundaria 52
México Primaria 100 (1981) 8284 5844 2243 40 (1993)
Superior 100 42 (1994)
Panamá Primaria/ 100 98 (1993)
Secundaria
Trinidad y Tobago Primaria 100 78 54 (1990)
Uruguay Primaria/ 100 125 (1993)
Secundaria
Venezuela Primaria 100100100 704856
Secundaria
Superior
Fuentes: UNESCO, Anuario estadístico, diversos años, emolumentos de los maestros divididos por el número de maestros; Reimers,
1993, Corvalán, 1990; y Dewees, Klees y Quintana, 1994; para Barbados, Belice, Panamá, Trinidad y Tobago, y Uruguay,
respuestas oficiales a cuestionario de OIT; para Argentina, datos provistos por la Fundación de Investigaciones Económicas
Latinoamericanas (FIEL), Buenos Aires; para Chile, MINEDUC, 1994; para Costa Rica, Carnoy y Torres, 1994; para México, Imaz,
1995.
Nota: * representa índice de salario mínimo.
53
Cuadro 1
Evaluación
País de los alumnos Exámenes de aptitud sistema educativo
Exámenes evaluativos Exámenes del
Argentina •Los exámenes estandarizados ex- •Los exámenes nacionales y pro- •SINEC (Sistema Nacional de
ternos no son utilizados con pro- vinciales no se utilizan de esta Evaluación de la Calidad de la
pósitos de graduación. forma ya que el sistema educativo Educación): se aplica solamente a
•La evaluación de los alumnos es todavía es un “sistema abierto”. una muestra de alumnos en el
realizada en forma individual por último año de escuela primaria o
los maestros, pero está basada en secundaria. Los años de evaluanormas
o estándares mínimos es- ción fueron 1993 y 1994. Las protablecidos
por el estado para la vincias sólo publican los resulpromoción
al grado superior. tados promedio, por nivel de edu-
•El sistema actual no está con- cación y por escuelas públicas o
siderado como formal o confiable. privadas.
•Principios de 1992: Sólo se realizaron
en forma regular en la
provincia de Mendoza. El propósito
fue evaluar los logros de todos
los alumnos primarios y secundarios.
Los resultados se publican
en forma anual.
•En 1994 se llevó a cabo el Censo
Nacional de Docentes y Establecimientos
Educativos en 23
provincias y en la ciudad de Buenos
Aires para establecer datos de
base sobre los maestros como
fuerza laboral, las con-diciones de
las escuelas y los ín-dices de matrícula.
Brasil •Estos exámenes son determina- •El examen de ingreso a la educa- •Tuvo una larga tradición de realidos
por los maestros y se basan en ción superior es el único que ha zar exámenes centrales du-rante
las escuelas. sobrevivido al período de de-cli- los últimos 20 a 30 años, pero en
nación de las prácticas de eva- los últimos 5 años, el INEP (Miluación
en Brasil. nisterio de Educación) creó el
SAEB y ha comenzado a dar los
exámenes de logros a una muestra
nacional de alumnos.
•1992: El Noreste de Brasil y el
estado de Sao Paulo comenzaron
a establecer sistemas de eva-luación.
•Hace cinco años, el Estado de
Minas Gerais comenzó a prepararse
para la evaluación estatal de
logros. Durante varios años los
exámenes se tomaron a grandes
conjuntos de alumnos prove-nientes
de todas las escuelas esta-tales,
lo que ha resultado en datos
significativos a nivel de escuela.
•Dados los recientes cambios en
el área de la evaluación, es posible
que otros estados adopten sistemas
parecidos en el futuro.
País de los alumnos Exámenes de aptitud sistema educativo
Exámenes evaluativos Exámenes del
54
Chile •La promoción depende de los •El examen de ingreso a la univer- •Después de intentos frustrados
maestros y se basa en el desem- sidad consiste de una bate-ría de en 1984 y 1986 de contar con una
peño del alumno en diferentes ac- exámenes de aptitud y de logros. evaluación nacional, el Ministerio
tividades. •Las universidades seleccionan a de Educación creó un nuevo siste-
•No existen exámenes especiales los alumnos según los puntajes ma (Sistema de Medición de la
para pasar de un nivel a otro del obtenidos en el examen y el pro- Calidad de la Educación, SIMCE)
sistema, con excepción del nivel medio de calificaciones de la es- administrado por la Universidad
universitario. cuela secundaria. Católica paramedir los resultados
•El sistema de examen de ingreso de tipo educativo (matemáticas,
a la universidad existe desde castellano, ciencias naturales y
1967. sociales) y de desa-rrollo afectivo,
así como también los indicadores
de eficiencia inter-na.
•1988: Se tomaron los exámenes
de logros del SIMCE a 233.000
alumnos de cuarto grado en un
total de 5.600 escuelas.
•1989: Los exámenes del SIMCE
se tomaron a 193.000 alumnos de
octavo grado en un total de 4.600
escuelas.
•Los resultados del SIMCE se han
interpretado como una mayor autonomía
a nivel local, como forma
de introducir una menta-talidad
de sector privado en todas las
escuelas primarias, lo cual podría
conducir a la obtención de mayores
logros. A esto le ha se-guido
una política educativa.
Colombia •En el nivel primario, los exá- •1968: El Servicio Nacional de •Colombia no ha puesto en vigenmenes,
los trabajos escritos y la Pruebas (SNP) estableció el exa- cia un sistema amplio de evaluaobservación
directa del maestro men de ingreso universitario para ción pero cuenta con un sistema
sirven como bases para la eva- todos los alumnos secundarios de exámenes de ingreso universiluación
del alumno. que deseaban ingresar a la educa- tario bien estructurado y organiza-
•En el nivel secundario, el pro- ción superior. do, el cual se podría to-mar como
ceso de evaluación es más rígido, •1984: Para asignar los limitados base.
ya que consiste en exámenes y espacios, el SNP puso en vigencia •1991: Se contrata un instituto de
pruebas parciales. La promoción un examen de ingreso secundario investigación en Colombia para
está determinada por la califica- en Bogotá. llevar a cabo, junto con el Mición
promedio obtenida por el •Hasta 1986 los exámenes del nisterio de Educación, la primera
alumno durante todos los perío- SNP medían sólo habilidades. A ronda de exámenes del “Sistema
dos. partir de 1987 comienzar a incluir Nacional de Evaluación de la Caexámenes
cognitivos de matemá- lidad de la Educación”, con una
ticas, castellano y ciencias natu- muestra representativa de escuerales
y sociales. las rurales, urbanas, públi-cas y
privadas. Se evalúa a alum-nos
de tercer y quinto grado en castellano
y matemáticas.
•Desde 1991: Se han realizado
otras rondas de evaluaciones pero
nunca se ha evaluado a la totalidad
de los alumnos del país o de
una región en particular.
País de los alumnos Exámenes de aptitud sistema educativo
Exámenes evaluativos Exámenes del
55
Costa Rica •La promoción de un grado al otro •Los exámenes desarrollados por •1986: El Ministerio de Educadepende
de las calificaciones que el Instituto de Investigaciones pa- ción solicitó al IIMEC de la Unidan
los maestros según el de-sem- ra el Mejoramiento de la Educa- versidad de Costa Rica que evapeño
del alumno durante el año ción en Costa Rica (IIMEC) se luara a alumnos de tercer, sexto y
escolar y un examen final desarro- utilizan en el último año de edu- noveno grado en conocimientos
llado a nivel de districto. cación secundaria y están diseña- básicos de matemáticas y caste-
•El objetivo de este examen a dos con propósitos de certifica- llano. En 1986 y 1987 se evaluó a
nivel de districto es establecer un ción y de ingreso universitario. la totalidad de los alumnos, miennivel
mínimo de conocimientos tras que en 1989 sólo se tomó una
para pasar de la escuela primaria muestra estratificada.
a la secundaria. En el último año •Es claro que el Ministerio de
de la educación primaria, este Educación tuvo la intención de
examen significa el 50% de la que el público se informara del
calificación final del alumno. bajo nivel de la educación y que
se iniciara un debate nacional
sobre el tema.
•Después de 1989 el Ministerio
de Educación abandonó la idea de
un examen preparado y admi-nistrado
en forma central y adoptó
exámenes desarrollados por grupos
de maestros a nivel de districto,
según pautas nacionales y
necesidades locales.
El Salvador •No se practica la promoción au- •Ninguno. •No existen sistemas de evaluatomática,
sino que se la determina ción nacional, regional o local.
estrictamente según el desempeño
del alumno en la clase, lo cual
depende en gran medida en los
exámenes preparados por el maestro.
Jamaica •Se ha comenzado a trabajar con: •Para seleccionar el 95% de los •Fines de la década de los ochenun
examen de preparación en el alumnos que ingresan a la escuela ta: Se diseña el Programa Nacioprimer
grado, exámenes de logro secundaria, se utiliza el Examen nal de Evaluación con asistencia
y diagnóstico en el tercer al quin- técnica del Banco Interamericano
to grado, y un examen de logros de Desarrollo.
en el sexto grado. Se ha tomado
un examen en el sexto grado durante
los últimos tres años, pero
todavía se encuentra en una etapa
de desarrollo.
•Los nuevos alumnos secundarios
deben tomar el examen para el
Certificado de Educación Secundaria,
una evaluación a nivel local
que administra el Ministerio
de Educación.
Común de Ingreso 11+ (Common
Entrance Examination Eleven
Plus, CEE 11+).
•La colocación a través del CEE
corresponde al 21% del número
total de alumnos en séptimo grado.
El resto de los alumnos automaticamente
se dirigen a nuevas
escuelas secundarias o a escuelas
para todas las edades.
•En el noveno grado, la mayoría
de los alumnos secundarios toma
el examen del Consejo Caribeño
de Evaluación (Caribbean Examinations
Council, CXC), en los niveles
de competencia básica, general
y técnica (equivalencia en el
nivel O).
País de los alumnos Exámenes de aptitud sistema educativo
Exámenes evaluativos Exámenes del
56
Jamaica
(cont.)
•Al término del equivalente del
grado 13 (ó sexto), los alumnos
toman el examen de nivel avanzado
de la Universidad de Cambridge
(Advanced Level, CGE).
México •La promoción en los niveles pri- •Para poder obtener una plaza en •Desde 1972: Se han realizado
mario y secundario depende de los una institución secundaria o uni- evaluaciones periódicas de la calimaestros,
quienes deben cum-plir versitaria, los alumnos deben dad de la educación, entre las que
con las normas establecidas por el aprobar un examen de ingreso se encuentran las experiencias con
Ministerio de Educación. impuesto por cada sistema. IEA y el estudio de ECIEL sobre
•En 1993, se introduce un exa- •Cuando las escuelas postse-cun- logros educativos.
men nacional estandarizado para darias son adjuntas a las uni-ver- •Como resultado del Programa de
la educación primaria y secun- sidades, la promoción en mu-chos Modernización Educativa (1989-
daria. casos es automática para aquellos 1994), la Dirección General de
que obtienen la califi-cación final Evaluación y de Incorporación y
mínima. Revalidación (DGEIR) ha estado
tratando de sistematizar la evaluación
en 31 estados como parte del
Sistema Nacional de Evaluación
Educacional (SNEE).
•Los objetivos del SNEE son: (1)
resaltar las diferencias regionales
en los logros educativos, (2) evaluar
la efectividad de la peda-gogía,
y (3) evaluar el aprendizaje
de los alumnos en las diferentes
materias en los distintos niveles.
•Los resultados del SNEE permitirán
identificar las deficiencias
y las áreas de excelencia. Esta
información será utili-zada por la
Secretaría de Educación Pública
(SEP) para reasignar recursos y
mejorar su curriculum y su programa
de mejoramiento de la infraestructura
educativa.
Perú •Se utilizan tres tipos de evalua- •Ninguno. •No existen exámenes de evaluación:
progresiva, complementaria ción comunes, lo cual podría regeneral,
y de recuperación y su- sultar en la adopción de nuevas
plementaria. políticas y objetivos.
•No existen exámenes comunes de •Mediados de la década de los
evaluación con el propósito de noventa: se realiza un estudio sopromoción.
bre la eficiencia de las escuelas
privadas por parte de la institución
responsable de las escuelas
católicas. Este estudio incluye una
batería de exámenes en diferentes
escuelas para evaluar las áreas de
lenguaje y matemáticas en la educación
primaria y secundaria.
•Este estudio representa el comienzo
de la aplicación de exámenes
estandarizados para todos
los alumnos.
País de los alumnos Exámenes de aptitud sistema educativo
Exámenes evaluativos Exámenes del
57
Uruguay •La promoción de un grado a otro •Ninguno. •Entre 1965 y 1985: no se realizó
en la escuela primaria requiere ninguna evaluación o investigaque
el maestro otorgue una cali- ción.
ficación “buena” y que el alumno •A partir de 1985, se llevaron a
haya tenido un 80% de asistencia cabo distintos estudios nacionales
durante el año escolar. de investigación, especialmente
•En el bachillerato y las escuelas en el nivel primario y el ciclo
técnicas, la promoción está basada básico de la educación secundaria.
en la evaluación que realizan los
grupos de maestros que tienen a
su cargo el alumno. Estas evaluaciones
se realizan tres veces al
año (también se consideran la personalidad
y la conducta además de
los logros académicos).
Venezuela •La promoción de un año al otro •El ingreso a la universidad está •Además del examen de ingreso
está basada en la obtención de la basado en un puntaje que combina universitario, no existe una evasuficiente
calificación al final del el desempeño acumulado del luación nacional o regional, y por
año. La calificación final se com- alumno durante la escuela secun- lo tanto no se cuenta con criterios
puta sobre la base del desempeño daria y los resultados en un exa- uniformes para evaluar el desemdel
alumno durante el año escolar men que cubre las materias bási- peño de los alumnos.
y la evaluación del maestro a tra- cas.
vés de exámenes periódicos.
•Hasta 1986: El Ministerio de
Educación requiere un examen
final que representa el 40% de la
calificación final en el nivel secundario.
Este sistema de evaluación
se elimina en 1986.
58
Cuadro II
Educación Secundaria y Técnica/Vocacional
Comparación entre países
País
Secundaria Técnica/Vocacional
Tenden- Reformas/Políticas Tenden- Reformas/Políticas
cias/Resultados cias/Resultados
Argentina • Marcada variación en •Eliminar los exámenes •Alta matrícula en esla
calidad de la educa- de ingreso para la se- cuelas técnicas (60% del
ción debido a las restric- cundaria. total de matrícula secunciones
presupuestarias: • Presionar para que daria).
las universidades se existan programas con • Las escuelas técnicas
que-jan de la insuficien- más carácter moral y nacionales tienen buena
te preparación de los disciplinario. reputación por su alta
estu-diantes. •Proponer un nuevo tipo calidad.
• Baja proporción de la de escuela post-prima- • Existe un impuesto
cantidad de maestros por ria. sobre la nómina para fialumno
debido al uso de • Gran impulso de des- nanciar parte de la edumaestros
trabajando a centralización en 1993 cación técnica (sin emmedio
tiempo. (se desconocen los resul- bargo, no se lo aplica).
•Desde 1979 a 1985, la tados). •Se calcula que el índiinversión
se redujo en ce o retorno social es
un 39%, por lo tanto los bajo ya que los gra-duasalarios
de los maestros dos no pueden en-conson
más bajos ahora que trar trabajos con bue-na
al principio de la década paga.
de los ochenta. La estructura
de los programas
es obsoleta y enciclopédica.
• Las escuelas privadas
han tomado moderada
importancia debido a
que el estado subsidia
los salarios de los maestros.
•La capacidad de administración
es muy variable
a nivel regional.
Brasil Carácter obligatorio de
la educación vocacional
fue revertido.
País
Secundaria Técnica/Vocacional
Tenden- Reformas/Políticas Tenden- Reformas/Políticas
cias/Resultados cias/Resultados
59
Chile •Altos índices de matrí- • Dos fases: mayor pri- • El 35% de la matrí- •La política bajo el gocula.
vatización utilizando el cula secundaria corres- bierno de Pinochet fue
•Calidad despareja de la método de bonos del ré- ponde a la educación vo- que el ministerio no deinstrucción.
Las es-cue- gimen de Pinochet. cacional. bía administrar las eslas
administradas por las • Actualmente se está • Dos tipos: escuelas cuelas. Ahora la cuesmunicipalidades
se en- tratando de reevaluar la administradas por las tión es revertir o no esta
cuentran en desventaja dirección ya que el nue- municipalidades o por política o tratar de aucon
respecto a aquellas vo régimen juzga a la empresas privadas. mentar el acceso equiprivadas
que no reciben calidad potencial como • El 42% de los alum- tativo.
subsidios. alta pero son preocu- nos asiste a escuelas vo- • Discusión sobre si se
pantes los problemas de cacionales que reciben suprimela división entre
equidad. subsidios. educación académica y
• El 41.6% tiene una técnica para resolver los
rama comercial. problemas de equidad.
Chile
(continuación)
• La administración de • Las escuelas privadas
las escuelas ha pasado a reciben subsidios anualos
niveles privado y les del estado, los cuales
municipal (68% al son más altos que los
muni-cipal, 28% al pri- que reciben las escuelas
vado con subsidio y 8% municipales.
al privado). • La calidad de las es-
•La deserción es mucho cuelas privadas es gemás
alta que en las es- neralmente más alta, ya
cuelas técnicas. que tienen buenas conexiones
con los empleadores.
•En las escuelas municipales,
la adecua-ción
al mercado laboral es
baja.
País
Secundaria Técnica/Vocacional
Tenden- Reformas/Políticas Tenden- Reformas/Políticas
cias/Resultados cias/Resultados
60
Colombia •Baja matrícula. • Se espera que la de- • Existen programas di- •Por el estudio del Ban-
•Desigual calidad debi- manda crezca debido a versificados pero ge-ne- co Mundial no se puede
do a la preparación de la promoción automática ran limitado interés. obtener apoyo de los
alumnos y maestros. de la escuela primaria a • Existe un impuesto donantes para proyectos
• Leyes que se sobre- la secundaria. sobre la nómina para la de educación diversiponen
en cuanto a la go- • El sistema de bonos formación no formal. ficada. No existen plabernabilidad
de la edu- fue introducido en 1991: • Se halló que una edu- nes de cerrar este tipo de
cación secundaria crean todavía se está tratando cación secundaria di- escuelas ni tampoco de
confusión. de ponerlo en correcto versificada no tiene ven- promoverlas.
•Débil capacidad admi- funcionamiento. El Ban- tajas. Gran proyecto de
nistrativa para atender co Mundial financiará Psacharopoulos.
las demandas de decen- los bonos.
tralización. •Planes para dar más
• Bajos índices de pro- impulso a la descen-tramoción.
lización.
•Altos índices de deser- • Planes para aumentar
ción. la capacidad de apoyo
•Baja relevancia de los público.
programas de estudio •Formación en servicio
(ningún idioma, bajo para los maestros.
contenido de ciencia o • Programa de reforma
tecnología). (y proyecto del Banco
Mundial) detenido por
cuestiones políticas en
cuanto a la designación
de agentes responsables.
El Salvador •29% de los índices de •Planes para rehacer los •Programas diversifica- • Se planea mejorar la
matrícula en el año programas de estudio dos en los últimos años formación vocacional a
1988. para hacerlos más prác- de educación secundaria través de un proyecto del
• Los índices de matrí- ticos. a partir de 1968. BID.
cula se estancaron en el • Probablemente conti- • La calidad ha decli- • Se espera poder esti-
20% al comienzo de los nuará siendo un sector nado debido a la falta de mular al sector privado
años ochenta. La aper- centralizado. inversión y manteni- para que administre las
tura de escuelas priva- miento. escuelas técnicas.
das explica el aumento • La mayoría de las es- • Se quiere introducir
en la matrícula. cuelas son públicas, al- bonos para alumnos po-
• Representa el 50% de gunas escuelas privadas bres en las escuelas técla
educación secundaria ofrecen una orientación nicas.
privada en 1988. comercial.
El Salvador
(continuación)
•Sólo el 15% de las escuelas
secundarias se
en-cuentra en zonas rurales.
•Baja eficiencia interna.
•No se tienen suficientes
datos.
• Las escuelas privadas
tienden a ofrecer solamente
un programa de
estudios académico.
País
Secundaria Técnica/Vocacional
Tenden- Reformas/Políticas Tenden- Reformas/Políticas
cias/Resultados cias/Resultados
61
Jamaica • Antes de la reforma •El objetivo es educar a
actual, era obligatorio el todos los niños hasta el
examen de sexto grado noveno grado, mejorar la
para continuar. calidad y la equidad.
•Este examen dirigía el • Armonizar el progracurso
de la instrucción. ma de estudios, aumen-
• Los que no lo aproba- tar el acceso a mate-riaban
iban a escuelas para les pedagógicos y entodas
las edades (de baja trenar a los maestros en
calidad). el nuevo programa de
•El número de maestros estudios.
se ha reducido debido a
los bajos salarios.
México •En 1992, se aumentan •Desde 1993, el gobier- •Los niveles superiores •En 1980 se intentó exlos
años obligatorios de no federal traspasó la con orientación técnica pandir la educación técescuela
secundaria de 6 administración de todas han crecido. nica en los últimos años
a 9. las escuelas secundarias • 20% en escuelas téc- de secundaria, con un
• La educación ha sido a los estados. nicas. objetivo de llegar al
provista por las escuelas • La transición durará • 53% en escuelas fe- 40%. Aún así, la mayopúblicas
en distintos ni- hasta fines de la década derales. ría todavía prefiere la
veles de gobierno (fede- de los noventa. •Bajos índices de reten- orientación académica.
ral, por estado, o muni- ción (50%). Los primecipal)
o por las escuelas ros años de educación
privadas. secundaria tienen dos
•La participación priva- orientaciones: 27% en la
da es más fuerte en el vocacional y 10% en la
nivel secundario, pero técnica.
ha estado declinando • No existe un órgano
desde 1971. único que se ocupe del
• Los índices de transi- nivel medio que comción
son del 85% (cons- prende la educación téctantes
desde 1982). nica y los últimos años
•Antes de 1980, el 90% de secundario, lo cual
correspondía a la orien- crea confusión.
tación académica. Antes
de 1990, los últimos
años de secundaria formaban
parte de la educación
superior.
País
Secundaria Técnica/Vocacional
Tenden- Reformas/Políticas Tenden- Reformas/Políticas
cias/Resultados cias/Resultados
62
Nicaragua •La guerra y las res-tric- • El intento de reforma •La educación voca-cio- • Desarrollo de nuevos
ciones presupuesta-rias del nuevo gobierno tiene nal y técnica ha sido centros de agricultura
deterioraron la cali-dad principalmente objetivos trasladada a un instituto por parte de los Sandide
la educación se-cun- ideológicos. fuera del Ministerio de nistas.
daria. • Se dijo que se daría Educación y está cada •El régimen de Chamo-
• Aumento significativo más énfasis a la educa- vez más bajo el tutelaje rro propone cerrar estas
en el número de maes- ción privada, pero toda- del Ministerio de Tra- escuelas, establecer un
tros. vía no se han establecido bajo. impuesto a la nómina
• Aumento significativo incentivos para ello. •No se ha cumplido con con un sistema de foren
la matrícula. •Se quiere disminuir la los deseos de obtener mación con adminis-
•Limitada formación de influencia del sindicato. más financiamiento y de tración paraestatal.
maestros. • Se busca introducir involucrar más al sector • Intento de cambiar el
• Algunos cambios en medidas de pago por privado. programa de estudios
los programas de estu- mérito. para que sea más condio,
con más énfasis en • Pago por parte de los ducente a mejorar las
ciencias, castellano y usuarios (con igual con- habilidades de los trabamatemáticas.
Aún así, tribución del estado). jadores, que exista formuy
tradicional. • Subvenciones a las mación en servicio, que
•Se le dio autonomía al municipalidades. exista menos especiali-
70% de las escuelas pri- • Decentralización de zación y más formación
marias y secundarias. libros de texto y progra- general.
ma de estudios.
Perú •Gran disminución de la • Descentralización del •Tres opciones: pro-gra- • Se quiere desarrollar
calidad debido a res-tric- control; parcialmente mas diversificados, ins- un sistema financiado
ciones presupuesta-rias. detenida por considera- titutos técnicos o cen- por un impuesto a la
•Menor aumento de la ciones políticas. tros de entrenamiento. nómina para apoyar la
matrícula durante los • Cierto empuje a las •El estado administra la provisión privada de
años ochenta. escuelas privadas. mayoría de los institutos VET.
• Fuerte desigualdad de • Gran énfasis en el re- técnicos y menos cen- • No está claro que se
la calidad debido a una entrenamiento de los tros de entrenamiento. debe hacer con respecto
despareja distribución maestros. Sin embargo, •Todos son ineficientes al programa de estudios
de maestros con la no se han establecido con respecto al mercado diversificado, probableapropia-
da formación. programas o estructura de trabajo, particular- mente se lo deba susde
incentivos para ello. mente aquellos adminis- pender.
•Se quiere que el sector trados por el estado.
privado realice más for- • Alto índice de desermación
de pre-servicio. ción en escuelas técnicas
•Se planea una reforma (diversificadas).
de los programas de estudio.
•Se quiere introducir un
sistema de pago por mérito.
País
Secundaria Técnica/Vocacional
Tenden- Reformas/Políticas Tenden- Reformas/Políticas
cias/Resultados cias/Resultados
63
Venezuela • La educación obliga- •Intentos por mejorar la • Leve aumento de la •La posición del gobietoria
se aumentó a un calidad y la eficiencia. educación técnica y vo- rno es que esta es una
total de 9 años. •Nuevas estrategias pa- cacional. área prioritaria.
• Bajo índice de matri- ra mejorar las estrate- • Aumento del sector
culación (23%). gias de enseñanza y privado.
•82% en la orientación aprendizaje con progra- • El acceso está restrinacadémica.
mas interactivos en ma- gido a las áreas urbanas
• 80% del sistema está temáticas y computa- y los establecimientos
financiado por el gobier- ción, así como también nacionales.
no central. enseñanza centrada en •Baja relevancia del
los procesos. mercado laboral.
Venezuela
(continuación)
• La educación privada •La deserción aumenta a
ha aumentado durante medida que los alumnos
los años ochenta a un alcanzan la edad de tra-
14% en los primeros bajar. Esto afecta ahora
años de secundaria y a a la clase media urbana
27% en los años supe- debido a que los mayoriores.
res costos y la baja im-
• Los índices de deser- portancia del mercado
ción y repetición conti- de trabajo hacen que la
núan siendo altos. matriculación contínua
•Cuatro niveles de auto- no sea posible.
ridad: nacional, es-tatal, •Un programa con difemunicipal
y autó-noma. rentes orientaciones pue-
• El control de la admi- de conducir al ingre-so a
nistración de las escue- la universidad.
las por parte de partidos
y facciones políticas ha
causado severas interrupciones
cada vez que
cambia un gobierno.